Конституционное право России. Авторский курс

Глава 2
Понятие конституции

§ 1. Под конституцией обычно понимают систему основополагающих правил поведения, регулирующих базовые отношения человека, общества и государства, а также отношения по поводу устройства государственной власти.

Если конституционное право как совокупность правил поведения регулирует названные отношения, то в самом конституционном праве выделяются также базовые, фундаментальные нормы, на основе которых выстраивается вся система конституционно-правового регулирования, а затем – и система всего правового регулирования вообще. Эти базовые, фундаментальные нормы обычно и называются конституцией. Само название «конституция» (от лат. constitutio – «устройство, установление») подчеркивает предназначение быть правовой основой для государства и общества. В этой связи можно сказать, что само государство есть не что иное, как система конституционного права, обладающая уникальными характеристиками.

Конституция представляет собой один нормативный правовой акт или несколько нормативных правовых актов, наделенных более значительной юридической силой, чем другие. Это позволяет поставить конституцию на вершину пирамиды нормативных правовых актов данного государства, в которой нижестоящие по юридической силе нормативные правовые акты должны развивать конституционные правила и, во всяком случае, не должны им противоречить. С формально-юридической точки зрения конституционные правила подлежат неукоснительному исполнению без обсуждения их правомерности.

§ 2. Что же собой представляет конституция, какова ее сущность?

Если мы примем за основу формально-юридический взгляд на конституцию, то конституция является нормативным правовым актом (или системой нормативных правовых актов) особого значения. Конституция рукотворна, она создана людьми. Конструирование конституционного текста осуществляется практически теми же самыми способами, что и для любого нормативного правового акта. Некоторые социальные, философские, экономические идеи принимаются в качестве аксиом, а затем из них логическим образом выводятся все другие конституционные правила. В дальнейшем конституционные правила принимаются за окончательную истину, они не подлежат с юридической стороны обсуждению.

Выявляющееся впоследствии несоответствие конституции жизни в рамках этого подхода игнорируется в духе «если конституция не соответствует реальной жизни (действительности), тем хуже для действительности». Составляющие конституцию нормы, даже если они фактически ничего не регулируют (ими в своем поведении никто не руководствуется), все равно считаются основополагающими, неоспоримыми. И если принимаются акты, входящие в противоречие с конституцией, такие неконституционные акты с юридической точки зрения являются ничтожными, т. е. опять же с юридической точки зрения не влекут никаких правовых последствий. Пока не меняется конституция, эти акты будут считаться недействительными.

Ясно, что конституция является идеологическим документом, поскольку несет на себе отпечаток господствующих в обществе на момент ее создания идей. В основе конституционного регулирования базисных отношений лежат определенные воззрения. Периодически эти воззрения меняются. К примеру, конституция признает государство высшей ценностью, но затем в обществе зреют противоположные настроения, в какой-то момент у всех в голове происходит щелчок, и все решают, что так нельзя: нужно, чтобы высшей ценностью признавался человек. Возникает идея о новой конституции, построенной на радикально другой идее. Но для этого требуются какие-то новые ценностные воззрения, смена идеи.

То же относится и к изменениям во втором блоке отношений, регулируемых конституционным правом, – отношений по поводу устройства публичной власти. Приходит какой-нибудь кризис, и все решают, что у главы государства слишком мало власти. Прогрессивные силы в обществе добиваются изменения конституции в части перераспределения полномочий между высшими органами государственной власти в стране.

Зачастую конституция, регулируя определенные сложившиеся отношения, значительно опережает развитие этих отношений в том смысле, что конституционные нормы закладывают такие стандарты поведения, которые обществом не осознаются. Иными словами, конституция устанавливает намного более гуманистические и справедливые правила, чем само общество готово принять. Если считать, что конституция – это средство изменения государства и общества в духе Марксова тезиса «Философы лишь различным образом объясняли мир, но дело заключается в том, чтобы изменять его» или это средство развития общества и государства, то конституция всегда с этой точки зрения должна быть выше, честнее, лучше общества, отношения которого она регулирует. И общество, приняв такую конституцию, получает задачу дорасти до нее.

Неудивительно, что зачастую существуют конфликты между конституцией, решениями судов и обществом. Общество говорит, например, что совершенно необходима смертная казнь, всем надо рубить головы. А конституция устанавливает, что смертная казнь запрещена. Что мы тогда делаем? Отменяем смертную казнь, не допускаем ее введения и применения. Образно говоря, конституция очень часто играет на повышение, требуя, чтобы общество подтянулось до определенного уровня.

Однако бывает и так, что конституция по своему идейному наполнению, по качеству своих идей – ниже общества. Это трагедия для последнего. Если конституция играет на понижение, то она из образца, к которому нужно стремиться, преодолевая себя и через это становясь лучше, превращается в искушение, развращающее общество. Такое общество довольно быстро деградирует, разрушается, уничтожая само себя.

С юридической точки зрения важна конституция, которая в принципе может меняться, однако смена конституции – это всегда потрясение для общества и государства, потому что другие акты, основанные на конституции, тоже нуждаются в пересмотре. Общество и политическая система привыкают жить по определенным правилам, а теперь им снова нужно приспосабливаться. Когда же стоит менять конституцию с юридической точки зрения? Когда мы видим, что цели, которые стояли перед государством, обществом, человеком, для достижения которых принималась конституция, либо не могут быть достигнуты с помощью этой конституции, либо уже достигнуты, и нам нужны новые цели.

Подытоживая сказанное, при сугубо юридическом подходе к сущности конституции не имеет значения, насколько конституция опирается на действительное положение вещей в обществе. Важно лишь, что она устанавливает базисные нормы для общества и государства, которым государство и общество должны беспрекословно подчиняться. Не имеет значения, соответствует ли общество этим базисным правилам, хочет ли оно жить по ним, разделяет ли оно заложенные в конституции идеологические установки. Важно лишь то, что мы хотим, чтобы государство и общество были (стали) такими, какими они должны быть согласно конституции. При таком, сугубо юридическом, формальном, взгляде на нее самым главным являются ее юридические свойства, которые и определяют сущность конституции как правового феномена.

§ 3. Существует другой взгляд на конституцию – социологический, согласно которому она есть не что иное, как закрепление результатов борьбы за власть в обществе. При таком подходе конституция – это конкретное состояние государства и общества в данный момент. Тот, кто победил, навязывает свою волю всем другим через принятие формальной конституции, соответствующей по своему содержанию устремлениям победивших сил. С этой точки зрения любая конституция носит временный характер, ведь баланс сил в обществе меняется. Это неюридический взгляд, при нем акцент делается на фактическую, а не на формальную конституцию.

При таком подходе настоящей, истинной конституцией, отражающей устройство государства и общества, является конституция фактическая, а не юридическая (формальная).

С формальной точки зрения конституция – это нормативный правовой акт, который может описывать реальность, а может и нет. Имеется в виду, что общественные отношения в действительности конституцией не регулируются, т. е. она существует как нормативно-правовой акт, который устанавливает определенные правила поведения, но в жизни эти правила поведения никто не применяет, а все действуют по каким-то другим правилам. Таким образом, одновременно существуют формальная конституция, на самом деле не регулирующая отношения, и какая-то другая, фактическая конституция, описывающая реально действующие правила поведения государства и общества, которые могут быть только отчасти закреплены в тексте конституции или же не быть закреплены в нем вовсе.

При социологическом подходе настоящей, истинной конституцией, отражающей устройство государства и общества, является конституция фактическая, а не юридическая (формальная).

Действительно, социологический подход к конституции приемлем лишь для объяснения отдельных вопросов динамики ее развития, но он абсолютно бесполезен как для объяснения юридических свойств конституции, так и для какого-либо практического применения.

С юридической точки зрения разделение на формальную и фактическую конституции бессмысленно, потому что заложенные в действующую Конституцию РФ нормы, даже если они ничего не регулируют, считаются основополагающими, неоспоримыми и подлежащими неукоснительному исполнению. Поэтому далее изложение будет строиться исключительно на основании сугубо юридического подхода.

Глава 3
Высшая юридическая сила как свойство российской Конституции

§ 1. Высшая юридическая сила Конституции означает, что все остальные акты не должны противоречить Конституции, т. е. не должны вводить правила, идущие вразрез с правилами, установленными Конституцией, иначе противоречащие Конституции правовые акты потеряют юридическую силу и возможность регулировать общественные отношения. Буквально ч. 1 ст. 15 Конституции РФ говорит об этом так:

Статья 15

1. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

Тем самым Конституция превращается в инструмент разрешения юридических коллизий: если что-то противоречит Конституции, оно не должно действовать. В то же время, прежде чем разрешать конфликт, говоря, что Конституция имеет высшую юридическую силу, надо сначала установить содержание самой конституционной нормы. Пока мы не установили его, говорить о том, что Конституция имеет высшую юридическую силу, бессмысленно. Иными словами, мы только тогда применяем норму о высшей юридической силе Конституции, когда установили, что есть противоречие между нею и каким-то другим актом. Как мы устанавливаем противоречие? Выявляем содержание конституционной нормы, выявляем содержание нормы акта, соответствие которого мы проверяем, и в случае несоответствия этих смыслов применяем ч. 1 ст. 15 Конституции.

Однако провозгласить высшую юридическую силу легче, чем привести это положение в жизнь, так как, чтобы это свойство Конституции проявило себя, надо, чтобы в первую очередь орган конституционного контроля, который стоит на страже Конституции, окончательно определяя, что ей соответствует, а что – нет, точно знал, что Конституция устанавливает, что она допускает, а чего не допускает.

Дело в том, что Конституция, регулируя фундаментальные отношения, содержит в себе базовые правила, которые, тем не менее, не регулируют абсолютно все отношения и не разрешают любые коллизии. Иными словами, все спорные вопросы можно разделить на две части: вопросы конституционного уровня, т. е. такие, которые могут быть разрешены на основе Конституции, поскольку сама она содержит в себе правила, годные для разрешения этого вопроса, и вопросы неконституционного уровня, в отношении регулирования которых законодатель свободен, т. е. имеет усмотрение, поскольку содержательно Конституция по этим вопросам ничего не говорит. Соответственно, нет смысла говорить о высшей юридический силе Конституции в ситуации, когда речь идет о вопросе неконституционного уровня.

§ 2. Отсюда возникает проблема конституционных текстов: какая конституция лучше – та, которая содержит много подробных правил, или же та, которая, напротив, содержит в сжатом виде лишь самые главные правила? Принципиальный вопрос не в длине конституции (что лучше – длинная или короткая?), а в содержании (что лучше – много правил, нацеленных на урегулирование отдельных конкретных ситуаций, или небольшое количество правил с широкой формулировкой, т. е. нацеленных на урегулирование значительного круга вопросов?)

Чем больше конституция содержит подробных правил, тем сложнее законодателю, ведь многие вопросы уже решены за него. Чем больше подробных правил содержит конституция, тем больше существует гарантий того, что предложенные ею решения будут воплощены в жизнь, а конституционные правила не будут извращены законодателем или правоприменителем. Ведь если конституция содержит немного правил, ориентированных на регулирование широкого круга отношений, то эти правила неизбежно будут изложены очень обтекаемо и кратко. Это неизбежно вызовет споры по поводу их содержания. Такое изложение конституционных правил даст возможность законодателю и правоприменителю вкладывать в эти правила тот смысл, который им выгоден в данный момент, что, в свою очередь, будет размывать стабильность правового регулирования. Ясно, что ни о какой высшей юридической силе конституции говорить в данном случае не приходится, т. к. не конституция будет предопределять правила, а, напротив, сиюминутные соображения, целесообразность будут служить отправной точкой для их формирования.

Казалось бы, ясно, что лучшим вариантом является конституция, детально регулирующая как можно больше вопросов, т. к. это оставляет законодателю и правоприменителю минимальную возможность для маневра. Однако это решение гораздо больше грозит конституции той опасностью, которую мы хотели избежать, детализируя конституционные правила, а именно – уничтожением конституционных правил.

Дело в том, что краткие и емкие конституции имеют потенциал для своего развития посредством толкования их правоприменителем, который может, оставаясь в рамках конституционного текста, приспосабливать конституционные правила в постоянно меняющихся условиях жизни. «Приспосабливать» означает не извращать, т. е. не придавать противоположное значение смыслу конституционной нормы, выводимому из ее цели и предназначения, когда смысл нормы становится неудобным, а извлекать из правила дополнительные смыслы, включая те, о которых законодатель и не помышлял. Способность конституционного текста развиваться дает ему устойчивость, поскольку позволяет постоянно снимать вопрос о необходимости принятия новой конституции вследствие того, что прежняя уже не подходит для развития государства и общества в новых условиях.

Напротив, детализированные конституции имеют незначительный потенциал для развития, и, когда содержащиеся в них правила устареют, т. е. не будут более соответствовать нуждам общества, стоящим перед ним целям, такие конституции со всеми детализированными правилами будут заменены на другие. Парадокс: мы хотим заставить всех соблюдать конституционные правила и потому составляем детализированные конституции, тем самым сокращая этим конституциям жизнь.

§ 3. Несмотря на интуитивно понятное значение юридической силы Конституции РФ как высшей, существует колоссальная проблема определения состава актов, над которыми Конституция главенствует. Речь идет о соотношении ч. 1 и ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.

Статья 15

4. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Означает ли это, что международный договор может войти в противоречие с Конституцией РФ, и если это так, чему в таком случае отдавать приоритет? Иначе говоря, обладает ли Конституция РФ абсолютным верховенством, высшей юридической силой на территории России или высшая юридическая сила Конституции применима только в отношении актов национального законодательства?

Буквальное прочтение правила ч. 4 ст. 15 Конституции РФ дает основание полагать, что приоритет международного договора установлен только в отношении российских законов. С другой стороны, в ч. 1 ст. 15 Конституции РФ говорится о том, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ, и ясно, что международные договоры в точном смысле этого слова в этот перечень не входят. Как же в таком случае может быть, что международный договор войдет в противоречие с Конституцией РФ?

Это может случиться, если будет ратифицирован международный договор, по своему содержанию противоречащий Конституции РФ. Проверить такой международный договор на предмет соответствия его Конституции РФ после его вступления в силу нельзя, поскольку, согласно Конституции РФ,

Статья 125

2. Конституционный Суд РФ по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой сенаторов РФ или депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ:

…

г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

Строго говоря, международный договор содержит правила, относящиеся к международному праву, а конституция – к национальному. Находятся ли они между собой в каком-либо соотношении? Сфера действия международного права – в первую очередь общение между государствами, а внутригосударственного – между государством и человеком. Конституция РФ не может регулировать отношения в другом государстве или с другими государствами, поскольку общение между государствами строится на основе принципа уважения, равенства и суверенитета каждого из народов (ст. 1 Устава ООН). Перед нами – классический принцип «равный над равным права не имеет» (par in parem non habet imperium).

В основе международного права лежат соглашения. Ни одно государство не стало бы договариваться с другим, если бы в дальнейшем судьба этого соглашения всецело зависела бы от воли другого государства. Поэтому в международном праве устанавливается приоритет международных договоров над внутригосударственным правом. Иначе любое государство, почувствовав, что международный договор для него стал неудобен, будет ссылаться на свои собственные правила, которые не позволяют этот договор исполнять и которые этим же государством были приняты как раз для того, чтобы не исполнять международный договор. Ясно, что, если бы было так, никакое международное общение было бы невозможно.

С другой стороны, можно представить себе ситуацию, при которой государство утратит свое суверенное качество, передав по международному договору всё управление другому государству. Обратимся к ст. 79 Конституции РФ.

Статья 79

Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами Российской Федерации, если это не влечет за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.

Значит, Россия может передавать часть своих полномочий по международному договору, если это не противоречит первым двум главам Конституции РФ. Т. е. ст. 79 Конституции в первом предложении гласит, что отдельные положения Конституции (не относящиеся к первой и второй главам) могут быть по юридическому значению ниже, чем международные соглашения (хотя бы в части наличия переданных по соглашению полномочий). Мы не берем сейчас во внимание второе предложение ст. 79 Конституции РФ, поскольку не подлежащие исполнению в Российской Федерации решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции РФ, касаются ситуаций противоречия именно положениям первой и второй глав Конституции.

Предварительно подытожим сказанное. Мы выяснили, что ничего не понятно. Конституция, с одной стороны, говорит, что международные договоры имеют приоритет только над законами. С другой стороны, она же допускает возможность существования ситуаций, при которых ратифицированный международный договор, противоречащий Конституции, не подлежит никакой проверке и в этом смысле может считаться действующим. В-третьих, мы выяснили, что Россия может заключать соглашения, по которым она способна передавать часть своих полномочий, только если это не противоречит первым двум главам Конституции. Поскольку речь идет о едином конституционном тексте, мы не можем брать одни части Конституции и игнорировать другие, а должны дать такое толкование, которое охватит весь конституционный текст и не будет противоречивым. Это и есть систематический способ толкования.

Третий из приведенных доводов показывает, что сама Конституция РФ неоднородна, разные ее части имеют разную юридическую силу. Это прямо закреплено в ч. 2 ст. 16.

Статья 16

2. Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации.

Это значит, что положения первой главы Конституции имеют высшую юридическую силу над другими положениями и им мы должны отдавать приоритет.

Итак, нам надо истолковать ст. 15 Конституции РФ, используя при этом положения ст. 79 и 125 так, чтобы наш вывод не входил с ними в противоречие.

Возможны две версии:

α) Конституция РФ всегда будет иметь приоритет. Она имеет приоритет над международными договорами по той причине, что нормы международного права являются составной частью российской правовой системы. С помощью этого мы могли бы объяснить, почему в ч. 5 ст. 15 Конституции РФ говорится о том, что международные договоры имеют приоритет над законами, но ничего не говорится о Конституции.

Эта версия не позволяет нам объяснить положения ст. ст. 79 и 125, поскольку ст. 79 прямо говорит, что какие-то части Конституции международным договорам могут противоречить;

β) Ратифицированный международный договор всегда имеет преимущество над любым внутригосударственным актом законодательства, включая Конституцию РФ. Аргументы в пользу этого – те же самые. Международный договор не является частью правовой системы РФ, потому что это акт международного права. Второй аргумент заключается в том, что сама Конституция РФ в 79 статье допускает противоречие. И наконец, третий аргумент состоит в том, что Конституционный Суд может проверять только нератифицированные договоры, а значит, ратифицированные приходится исполнять, несмотря на противоречие Конституции. Значит, мы ставим их выше Конституции по юридической силе.

Как можно опровергнуть эти аргументы?

Ссылка на ст. 125 Конституции РФ – плохой аргумент, потому что ее цель и логика состоят в том, что, конечно, надо проверять международные договоры ещё до ратификации, но это совсем не значит, что мы должны ставить действующие международные договоры выше по юридической силе только потому, что не можем их проверить. В конце концов, ст. 125 Конституции ничего не говорит о силе международного договора. Она лишь говорит о компетенции КС РФ. Отсюда не вытекают правила о том, что будет, если проверка конституционности международного договора не осуществлена.

Тем более возможны ситуации, когда международный договор в момент заключения соответствовал Конституции РФ, а затем перестал ей соответствовать. Это возможно не только в случае внесения в отечественную Конституцию изменений, но и тогда, когда меняется на противоположное ее толкование в практике Конституционного Суда. Это возможно и в случае, когда международным договором для его исполнения учреждается какой-то орган, получающий право толковать этот договор обязательным для всех участников этого договора образом, и этот орган затем начинает толковать нормы международного договора таким образом, что они войдут в противоречие с Конституцией РФ.

Примером последнего может служить Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года. Россия ратифицировала Протокол № 1 к Конвенции, согласно статье 3 которого

«Высокие договаривающиеся стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборах органов законодательной власти».

Соответствует ли это положениям нашей Конституции? Конституция РФ применительно к данному вопросу содержит намного больше гарантий, чем эта норма. Нет сомнений, что соответствует. В то же время в российской Конституции есть ч. 3 ст. 32, которая говорит о том, что не имеют права избирать и быть избранными граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. В силу верховенства Конституции мы лишаем всех таких лиц права голосовать. Когда же такие лица жалуются на лишение их избирательных прав в Европейский суд по правам человека, тот говорит, что да, из 3-й статьи Протокола № 1 Конвенции следует, что для таких лиц тоже должно быть предусмотрено право избирать. Тем самым образуется коллизия. Россия ратифицировала упомянутую Конвенцию в 1998 году, а Европейский Суд указал России на нарушение избирательных прав названной категории граждан в 2012-м. Т. е. с 1998 года этот договор был конституционным, а в 2012-м стал неконституционным, при этом нарушающим 2-ю главу Конституции. Положения этой главы изменить нельзя: для этого необходимо принимать новую конституцию. Именно поэтому в ст. 79 Конституции РФ и говорится, что Россия может передать часть своих полномочий, но только если это не затрагивает положения глав 1 и 2, поскольку это может решать только народ России в определенном для этого порядке.

Какой выход сама Конституция подсказывает нам? Для ответа на вопрос нам нужно установить содержание норм Конституции РФ, а именно – статей 15, 79 и 125. Мы должны с помощью этих статей дать такое толкование, после которого у нас бы исчезли проблемы соотношения их всех друг с другом. И мы не можем дать толкование, при котором одной статье придается значение, а другая выбрасывается.

Мы могли бы истолковать эти нормы так. Конечно, не вступившие в силу международные договоры не имеют приоритета над Конституцией. После этого мы можем включить в наш анализ ст. 125, где говорится, что не вступивший в силу международный договор можно проверять на соответствие Конституции, а значит, он по юридической силе поставлен ниже нее. Этим мы включаем в анализ ст. 79 Конституции, потому что Конституционный Суд проверяет в первую очередь международный договор на соответствие ст. 79. Прохождение международным договором такой проверки в Конституционном Суде равно как и уверенность субъектов законодательного процесса в соответствии международного договора Конституции при его ратификации (из-за чего никто из них не обращается с запросом в Конституционный Суд о соответствии ратифицируемого договора Конституции) создает основу для положения ч. 4 ст. 15 Конституции, где сказано о том, что международные договоры имеют приоритет над законами.

Статья 79 Конституции в принципе допускает, что нормы ратифицированного международного договора по своей юридической силе могут быть выше, чем положения глав 3–9 Конституции РФ. Мы не можем сделать вывода, согласно которому Конституция всегда имеет приоритет над таким договором, поскольку Конституция не дает нам для этого никаких оснований.

Но основной и главный выход в ситуации, когда мы устанавливаем несоответствие нормам Конституции РФ правил ратифицированного международного договора, – отказаться от исполнения международного договора по правилам самого международного договора, приняв ответственность за последствия такого решения на себя. Такой подход будет соблюдением и конституционных, и международных норм. При этом в анализе все конституционные нормы задействованы и никакого противоречия в выводах не наблюдается.

Если отказаться от исполнения международного договора по каким-либо причинам невозможно, то для того чтобы в случае выявленного противоречия между ратифицированным международным договором и первыми двумя главами Конституции гармонизировать правовую систему, требуется либо принять новую Конституцию, либо давать ей такое толкование, при котором это противоречие снималось бы.