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Capítulo 2
La decisión de dolarizar, desafíos e incertidumbres
Franklin López
Instituto Ecuatoriano de Economía Política, IEEP
Por muchos años ha persistido —y aún persiste— la noción de que el gobierno puede adecuar (fine tune) la política fiscal —gasto y endeudamiento— y la política monetaria —expansión o contracción del dinero en circulación— para contrarrestar las fluctuaciones económicas; este escenario es lo que se enseña en la gran mayoría de las universidades y que se puede denominar como ortodoxia económica. Esta noción supone ciertas condiciones que son difíciles de llevar a cabo con éxito. Por ejemplo, se tiene que conocer si las actividades económicas, en su mayoría, están comenzando a expandirse o contraerse, pues en cualquier momento hay unos sectores que crecen y otros se contraen. También es necesario saber no solo el rumbo macroeconómico, sino también su magnitud de tal manera que la acción gubernamental no empeore o sobrevalore lo que se necesite para regresar a su cauce “normal” o de “equilibrio”; dos conceptos que, a pesar de expresar “buenos deseos”, son nebulosos y hasta equívocos. A estos problemas se suma un tercero y es la pretensión de utilizar tanto la política fiscal como la monetaria para impulsar el crecimiento económico y la redistribución del ingreso; dos políticas que bien podrían ser mutuamente exclusivas.
Ante esta problemática, muchos economistas sostienen que la política fiscal debe operar bajo unas ciertas reglas, por ejemplo, el endeudamiento no debe exceder el 40 % del Producto Interno Bruto (PIB) —como en el Ecuador— y que la política monetaria debe ser independiente de la política fiscal, en otras palabras, que no se recurra a la impresión de dinero para financiar el gasto del gobierno. La historia económica del Ecuador es una evidencia contundente de que estas reglas no se cumplen, aun cuando están incorporadas a la constitución —como en la de 1998—. En resumen:
1. Las políticas que recomiendan los economistas ortodoxos son de “pizarrón”, que tienen poco asidero en la realidad.
2. Los gobiernos ecuatorianos han hecho caso omiso de las recomendaciones de los economistas ortodoxos.
No faltan los detractores de la dolarización que, en su mayoría, son argumentos falaces tales como la pérdida de competitividad o de “soberanía monetaria”, y caen en explicaciones miopes, al sostener, por ejemplo: la dolarización estimula la exportación de commodities —como el petróleo— y que al perder la política monetaria, no se pueden tomar acciones para revertir la pérdida de ingresos cuando cae el precio de estos productos, cuando esta dependencia es un problema histórico, y cuando se devalúa; con base en esto se afirma que los beneficiados son los exportadores —un sector relativamente pequeño—, mientras se empobrece a toda la población. Incluso, llegan a sostener que al no poder devaluar, el gobierno tiene que recurrir al endeudamiento externo, cuando el problema no es no poder devaluar sino la falta de control y las políticas populistas que engrosan el gasto fiscal.
La perversidad de la inflación
La inflación se define como un aumento continuo y sostenido del índice de precios al consumidor (IPC). Entonces, surge la pregunta: ¿cuál es la raíz o causa de la inflación? El siguiente gráfico ilustra la relación que existe entre inflación y la cantidad de dinero en circulación.
Las dos curvas se superponen demostrando lo que Milton Friedman dijo un día: “La inflación es siempre y en todo lugar un fenómeno esencialmente monetario”. El banco central es el ejecutor de la emisión monetaria y responsable directo de la subida de los precios de los productos que inciden en la canasta básica de consumo expresada por el índice de marras. Sí es así, ¿por qué el Banco Central no controla o impide el crecimiento del dinero en circulación? Porque los gobiernos tienen dificultad en subir los impuestos para financiar el gasto público y en su defecto recurren a la “maquinita” del banco central.
El primer efecto y el más pernicioso de la inflación es el deterioro de los ingresos denominados en sucres: sueldos, salarios, pensiones e intereses fijos. Por ejemplo, la mano de obra no calificada normalmente gana el sueldo mínimo, el cual se ajusta después de la subida de precios y casi siempre en menor proporción a la tasa de inflación. Las pensiones de los jubilados también son constantes.
El efecto del deterioro es más fuerte en los estratos de menores ingresos pues su capacidad para “defenderse” de la inflación es mucho menor que en los estratos más ricos. Estos convierten mucho más fácil y rápidamente sus balances a dólares, mientras que la capacidad de ahorro de los más pobres es virtualmente cero y todo su ingreso solo puede ser consumido. Este deterioro profundiza la brecha entre ricos y pobres, las clases medias bajas rápidamente y experimentan una disminución en su estándar de vida, aunque las clases medias altas pueden más o menos defenderse de la espiral inflacionaria, sobre todo si son empresarios y no son empleados o tienen poder para negociar aumentos de salarios.
Un segundo efecto nocivo de la inflación es la devaluación monetaria. El aumento de precios conlleva inexorablemente a que en los mercados internacionales el valor de la moneda en relación con otras monedas se reduzca. El dólar de los Estados Unidos es el referente del valor del sucre, el dinero ecuatoriano. El proceso inflacionario descrito en el gráfico también refleja el aumento del valor relativo del dólar frente al sucre, es decir, a una devaluación.
Pero la devaluación incita a los productores a defenderse aumentando los precios domésticos. Este aumento de precios lleva otra devaluación generando un ciclo vicioso inflación-devaluación-inflación.
En la medida de que los precios de productos exportables sean flexibles, pero los domésticos sean rígidos, los ajustes a la devaluación y a la inflación serán fluctuaciones en los niveles de producción; es decir, inestabilidad de la economía en general.
Una tercera consecuencia maligna es la imposibilidad de realizar cálculos económicos. Todo agente económico, en particular los empresarios, estiman sus costos y beneficios sobre la base de sus expectativas futuras. Una inflación continua no significa que sea constante, aumenta de una manera sostenida, pero sus aumentos fluctúan y cualquier cálculo económico se plaga de errores y cambios en los precios que acentúan la inestabilidad financiera. Ante la incertidumbre, los empresarios minimizan sus riesgos reduciendo la inversión y, consecuentemente, restringen y ralentizan el crecimiento de la economía.
¿Por qué dolarizar?
La falibilidad humana: las limitaciones al conocimiento de poder ejecutar políticas macroeconómicas que aminoren las fluctuaciones económicas y la dependencia de la emisión monetaria de las políticas fiscales conducen a un proceso inflacionario, frente al cual, los ciudadanos buscan defenderse acumulando la moneda fuerte. En nuestro caso, los ecuatorianos ante el deterioro del valor del sucre se refugiaban adquiriendo dólares estadounidenses, un proceso de dolarización informal. Este consiste en mantener ahorros en el exterior o en el “colchónbank” —expresión para explicar que se mantienen los billetes dólares fuera de circulación—, expansión de cuentas bancarias denominadas en dólares y cotización de bienes y servicios en las dos monedas. Así, automóviles, alquileres electrodomésticos, inclusive precios de bajo costo se valoraban en dólares —como se ilustra en el gráfico—. En menos de diez años, el Ecuador llegó a ser una economía altamente dolarizada, habiéndose acentuado la tendencia a partir de 1995, para muchos el año de inicio de la crisis de 1999. Se debe advertir que estas cifras no incluían el monto de billetes dólares (“colchónbank”) que circulaban en el país ni los depósitos en banca ecuatoriana offshore. Según Zalles, los depósitos en dólares del sistema financiero ecuatoriano, a mediados de 1999, incluyendo los bancos offshore representaron un 60 % del total de los pasivos existentes en el país.
Consecuencias de la dolarización informal
Los ciudadanos de un país utilizan una moneda extranjera, como el dólar, para protegerse del riesgo cambiario que se corre por poseer una moneda local con un historial de devaluación continua y ascendente, como ocurrió con el sucre ecuatoriano en 1999. Esta acción individual tuvo consecuencias graves sobre la economía en general.
En primer lugar, con el afán de protegerse de la devaluación, los ciudadanos, en la medida de lo posible, convierten lo que pueden a dólares. Luego del feriado bancario, el temor a la banca hizo que esa adquisición de dólares no fuera depositada en los bancos locales, una parte fugó hacia la banca extranjera y otra parte al colchónbank, esto desestabilizó el sector financiero, dificultando las medidas del Banco Central para estabilizar la economía.
Cuando los agentes económicos incrementan los precios en anticipación de la emisión monetaria y la inflación, el país cae en el círculo vicioso devaluación-inflación-devaluación y en una espiral inflacionaria con tasas de aumento de precios cada vez mayores. Los “inversionistas” se vuelven “especuladores”. A quienes hubieran corrido el riesgo de una inversión productiva se les hace más fácil correr el riesgo de especular.
¿Por qué dolarizar oficialmente?
Ante estos antecedentes, el mejor remedio para no sufrir los estragos del proceso inflación-devaluación-inflación es una dolarización oficial. Pero su adopción oficial no fue fácil. Hubo una gran campaña a su favor desplegada por el Instituto Ecuatoriano de Economía Política, liderada por Dora de Ampuero; un Foro Económico de más de 20 economistas liderado por Joyce de Ginatta. La decisión, tomada en enero del 2000, tuvo un gran costo político pues fue el pretexto para la remoción del presidente Jamil Mahuad. Se le acusó de haberse acogido a la dolarización como a una “tabla de salvación” ante la enorme crisis económica que vivía el país. Sin embargo, su ministro de finanzas, Alfredo Arízaga, afirma que no fue una decisión política sino económica. El nuevo presidente, Gustavo Noboa, tuvo la entereza de continuarla.
En primer lugar, y razón primordial fue la reducción de la inflación, lo cual trajo consigo varias ventajas ancilares que la hicieron atractiva para mejorar las condiciones económicas de un país y el bienestar de sus ciudadanos. Es importante anotar estas dos premisas, porque la dolarización no es panacea para enrumbar un país hacia un desarrollo sostenido. Para ello se necesitan otras condiciones como el equilibrio en los presupuestos fiscales, un marco institucional de defensa de los derechos individuales, flexibilidad laboral y otros.
Los beneficios ancilares se realizan a plazos más largos, por ejemplo: obligan a los gobernantes a disciplinarse; desnudan o revelan problemas estructurales de la economía con lo cual se impulsa a las sociedades a cambiar sus estructuras, y se particularizan los shocks externos.
Es más, para que cumpla la totalidad de su papel, la dolarización requiere de cambios esenciales para su desempeño:
a. La integración financiera necesaria para contrarrestar las fluctuaciones macroeconómicas, como se explica más adelante
b. La eliminación del Banco Central, necesaria para remover la tentación de usarlo como “caja chica” del gobierno y como mecanismo de desdolarización.
El control de la inflación
La mejor manera de entender cómo opera una economía oficialmente dolarizada es imaginarse la situación económica en dos Estados de los Estados Unidos, inclusive se puede pensar en lo que pasa en dos provincias de un mismo país. Panamá, Puerto Rico, que son culturalmente diferentes a los Estados Unidos, tienen la misma relación monetaria que existe entre California y Nueva York. Del mismo modo, monetariamente no hay diferencias entre Tulcán, Loja, San Cristóbal en las Galápagos, o Francisco de Orellana en el Oriente. En cada una de estas regiones la “oferta monetaria”, es decir, la cantidad de sucres que circula depende de la cantidad de bienes y servicios que se importan o se exportan de la región. Ninguna región tiene “poder de discreción independiente” para alterar el monto de dinero. Este depende estrictamente del flujo monetario que entra o sale de la región, o lo que internacionalmente se conoce como la balanza de pagos. Esta, a su vez, depende de la demanda de dinero de los ciudadanos. Si los residentes de Tulcán desean disponer de más dinero tienen que producir más, o vender más, o ahorrar más, o buscar préstamos de otras regiones o atraer capitales para que inviertan en su ciudad. Por consiguiente, los desequilibrios económicos que se producen en una región se ajustan automáticamente a través de los flujos monetarios que entran o salen de la región, lo cual altera los precios relativos de sus productos, de sus bienes raíces,de sus servicios, etc.
Una economía dolarizada se comporta exactamente igual. Cuando se produce un desequilibrio con el exterior, no se puede alterar la tasa de cambio, pero se dispone de otras maneras de “ajustar” la economía, a saber: flujos de capital, cambios en el gasto fiscal, cambios en los precios de los bienes o servicios que produce el país y también cambios en los salarios nominales de los trabajadores en los sectores o industrias que recibieron el shock externo.
Fortifica el derecho a la propiedad privada
El dinero es la propiedad privada más generalizada. La inflación es un impuesto oculto, por tanto, en la medida que las autoridades monetarias alteran el valor del dinero, violan los derechos de los ciudadanos. En una democracia, toda tributación debería ir acompañada de una correspondiente representación, pero en el caso de la inflación, las autoridades monetarias están obrando sin el consentimiento y hasta sin el conocimiento de la población. La dolarización fortalece el control de los recursos por parte de los ciudadanos, porque el dinero representa el esfuerzo, los frutos del trabajo de los individuos y de las empresas. El dinero no es propiedad del Estado, la reserva monetaria internacional no es ni debe ser propiedad del Banco Central.
En la dolarización, como tiene que ser, las reservas pasan a ser parte del patrimonio de los individuos. Los ciudadanos, entonces, tienen la capacidad de disponer de esa propiedad como más les convenga. Este derecho es un derecho natural inviolable e inalienable, derecho que solo puede disfrutarse a plenitud cuando los individuos pueden controlar el valor de su dinero. Y es precisamente lo que se pretende con un sistema como la dolarización, ya que las reservas no son manejadas por nadie sino por cada ciudadano en particular.
Se protege a los más vulnerables y las clases más pobres
Es importante insistir en los beneficios sociales de la dolarización. El control de la inflación recupera el poder adquisitivo de los estratos medios y más pobres de la población, porque sus ingresos no les permiten “defenderse” del alza de los precios. No así a los estratos más altos quienes lo pueden hacer mediante la adquisición de bienes que también suben de precio durante un proceso inflacionario como son los bienes raíces “casas renteras”, oro, piedras preciosas, obras de arte, hasta estampillas.
Se “iguala” la tasa de inflación con la de los Estados Unidos
En la medida que existe libre movimiento de mercaderías y de personas, los precios entre las regiones —aparte de los costos de transporte— tienden a unificarse. Los economistas llaman ‘arbitraje’ al proceso por el cual cuando el precio de un producto es mayor en una región o ciudad que en otras, hay agentes económicos que, al darse cuenta de la disparidad, compran donde está barato y venden donde está caro. Esto tiende a igualar los precios en todas partes. Por ello, la tasa de inflación en Tulcán no es muy diferente de la tasa de inflación en Machala, porque en ambas ciudades se usaba el sucre. Consecuentemente, cuando una economía se dolariza, la tasa de inflación tiende a igualarse a la de los Estados Unidos; si se utilizara el marco alemán la inflación tendería a ser igual que la de Alemania. Pero esto ocurriría, como dijimos, al precio, si hubiera libre movilidad de bienes y personas además de flujos financieros.
En realidad, en ningún momento, se va a observar igualdad en la tasa de inflación. Pero sí se puede observar una tendencia en ese sentido. La explicación radica en que:
1. Muchos de los productos no son intercambiables, como los bienes raíces, uno de los precios que más incide en el índice de precios al consumidor.
2. La política fiscal es un factor determinante sobre el nivel de los precios, por ejemplo, el gasto público financiado con deuda estimula las importaciones lo cual provoca un aumento doméstico de esos precios, contrariamente, políticas restrictivas —como salvaguardias— causan reducción de los precios, por eso se ha observado tasas de inflación negativas.
3. Los precios no son lo suficientemente flexibles, sobre todo, son bastante rígidos, como el salario mínimo.
Además los costos de transporte, los aranceles o los impuestos causan disparidades. Por ejemplo, si la productividad de la mano de obra aumenta, el ahorro y la inversión crecen, el país acelera su crecimiento, aumentan los precios de los bienes raíces —reflejando el hecho que una economía que prospera, ciertos bienes se vuelven más valiosos—. Esto hace que la tasa de inflación doméstica sea diferente de la tasa del país cuya moneda se utiliza. Esto no tiene nada de particular, sucede también en distintas regiones dentro de un mismo país. Se reduce el diferencial entre las tasas de interés domésticas y las internacionales.
El uso de una moneda común debería igualar las tasas de interés de los países en cuestión. Eso ocurre, por ejemplo, en los países europeos de la Zona Euro, puesto que se elimina el riesgo cambiario y el componente de expectativas inflacionarias, la tasa “nominal” de interés sería también la tasa “real” de interés. Es posible que debido a la escasez de capitales, a la deficiente productividad doméstica y, más que nada, a la inseguridad jurídica (lo que se conoce como el riesgo país), la tasa de interés local no llegue a igualarse con la tasa internacional. No obstante, en el sistema actual también existe este diferencial, pero está encubierto por los factores cambiarios e inflacionarios, lo cual dificulta saber con exactitud cuál es el riesgo atribuido a las condiciones económicas, políticas o jurídicas. La dolarización revelaría la magnitud de este riesgo y forzaría a los estamentos sociales y políticos a buscar reformas que lo disminuyan.
Se estabiliza la economía en general
El segundo gran beneficio de la dolarización es la estabilidad macroeconómica. Una economía no puede despegar si no se reducen las fluctuaciones económicas. Como hemos indicado antes, la ortodoxia económica recomienda el uso de políticas fiscales y monetarias para contrarrestarlos. Desafortunadamente, estas recomendaciones se topan con la inhabilidad de las autoridades económicas de no conocer cuándo ni cómo se las debe aplicar; particularmente, en una economía tan frágil como la ecuatoriana que por su tamaño es muy vulnerable a los shocks externos.
Teóricamente, las tasas de cambio flexibles —flotación de la moneda— permiten que se ajusten los precios relativos de los productos intercambiados. Pero hay un efecto retroalimentador que en lugar de reducir la variabilidad de la economía la empeora, que es el ciclo perverso: inflación-devaluación-inflación. Por ejemplo, supongamos una caída de los precios de productos exportables importantes —como el banano, en el Ecuador— originaría una devaluación de la moneda para compensar la pérdida de los exportadores, pero estos también buscan compensarse subiendo los precios domésticos. Este encarecimiento conlleva otra devaluación y como compensación suben los precios con la consabida inflación, este aumento de los precios lleva a más devaluación, así sucesivamente; este círculo vicioso solo se lo puede controlar con una contracción monetaria —para evitar la inflación— que resulta inexorablemente en un contracción de la economía en general. En una economía dolarizada, la caída de los precios de productos de exportación también resultan en una contracción económica —en la medida que los precios domésticos son rígidos— pero sin los efectos retroalimentadores del círculo vicioso. La dolarización revela que la competitividad no es una función de la tasa de cambio.
Los resultados empíricos han demostrado que, contrariamente a lo que se cree, la flexibilidad monetaria no ha aislado a las economías latinoamericanas de los shocks externos ni de las variaciones en las tasas internacionales de interés. La teoría convencional también sostiene que una depreciación puede ser buena para la elaboración de productos exportables, pues mantendría una tasa “competitiva” de cambio real. La depreciación, como habíamos indicado, reduce los salarios reales y las importaciones. Pero este efecto es transitorio. La competitividad, a la larga, no es una función de la tasa de cambio, depende de factores reales, como los costos de producción: costos de combustibles, costos de insumo, costos laborales; de los costos de transacción: tramitología, técnicas de mercadeo, facilidades institucionales; es decir, de una gama de factores que poco o nada tienen que ver con la tasa de cambio.
