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De acuerdo con este planteamiento esbozado en las líneas anteriores, el libro se estructura en siete capítulos.
El capítulo primero explica cuáles son los puntos de partida y los pilares del planteamiento del libro, que centra su interés en el análisis de las áreas metropolitanas desde la perspectiva de su organización institucional y del cumplimiento de la tarea de la planificación territorial metropolitana. A su vez, tiene la función de definir los conceptos que se emplean.
Los puntos de partida y pilares que configuran el planteamiento son cuatro:
1) la aproximación a las áreas metropolitanas que percibe éstas como un escenario complejo para la acción pública;
2) la identificación de la ciudad dispersa como forma de la ciudad real en las áreas metropolitanas, como un modelo de desarrollo urbano que tiene problemas de insostenibilidad y fragmentación administrativa;
3) el entendimiento de que el reto de la buena gobernanza metropolitana consiste, entre otras cosas, sobre todo en establecer la coherencia entre el espacio funcional y el espacio de la decisión político-administrativa, y
4) el entendimiento de que el reto del buen gobierno del territorio metropolitano significa lograr un desarrollo urbano-territorial sostenible, para lo cual tiene un papel central la planificación territorial comprometida con el modelo de la ciudad razonablemente compacta.
Entre los conceptos que se clarifican conceptualmente, se encuentran las áreas metropolitanas, la ciudad dispersa, la ciudad compacta, la gobernanza (en general y en su vertiente metropolitana), la planificación territorial (en general y a escala metropolitana), el desarrollo sostenible y su significado en la ordenación del territorio, la cohesión territorial y la coherencia territorial.
El capítulo segundo está dedicado a la valoración sintética de las prácticas de gobernanza y planificación territorial que se encuentran hoy en Europa, como respuestas desde la acción pública para afrontar los dos grandes retos que se plantean en relación con la cuestión metropolitana. Se esbozan, por un lado, los hechos que corroboran el fracaso y abandono de la cuestión metropolitana en España y la necesidad de dar un nuevo impulso y, por otro, se destacan las principales buenas prácticas y el actual renacimiento del interés por la cuestión metropolitana que se registran en varios países europeos, sin perjuicio de que la tónica general de la experiencia europea a tal respecto es un panorama de luces y sombras. A continuación, se especifican, de forma más detallada, las razones ya señaladas por las que las experiencias, en Alemania, tienen un interés especial como referente de un replanteamiento de la cuestión metropolitana en España.
Otro contenido fundamental de este capítulo es el diseño del estudio de casos que se realiza para las tres áreas metropolitanas seleccionadas: Stuttgart, Hannover y Frankfurt Rhein-Main. Se hacen explícitos los cinco criterios que han guiado la selección de estos casos y se presenta el esquema común que se ha aplicado para el análisis comparado de las tres áreas metropolitanas. Este esquema está estructurado en tres bloques temáticos: territorio, gobernanza y planificación territorial.
En relación con el análisis de la gobernanza metropolitana, se consideran tanto las estructuras duras como las fórmulas blandas. Especial atención reciben los aspectos temáticos ligados a las instituciones responsables de la gobernanza metropolitana: el modelo de gobernanza (fórmula jurídica elegida, legitimación política directa o no), los órganos, las competencias, los recursos financieros y humanos así como las estrategias de cada área metropolitana para posicionarse a nivel europeo y el papel de determinadas personas con capacidad de liderazgo.
En cuanto a la planificación territorial, el núcleo esencial del análisis son los contenidos de cada plan territorial metropolitano en lo que se refiere a las cinco estrategias o ámbitos de intervención, que constituyen los elementos configuradores del modelo de desarrollo urbano-territorial sostenible anclado en el modelo de la ciudad razonablemente compacta y policéntrica:
1) el policentrismo,
2) la ordenación del crecimiento urbanístico en la periferia,
3) la coordinación y sinergia entre desarrollo urbano y transporte público,
4) el desarrollo hacia el interior y
5) la preservación y el desarrollo del sistema de espacios libres.
El capítulo tercero aborda los aspectos generales que perfilan el contexto general en el que se desenvuelven, en Alemania, la gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas.
Estos aspectos son, en primer lugar, la organización territorial del Estado como marco político y administrativo de la gobernanza metropolitana y la planificación territorial. Especial atención se presta a los niveles político-administrativos existentes a nivel regional y local. Los Länder y los diferentes entes locales no solo son actores relevantes de la gobernanza metropolitana, sino también de la planificación territorial metropolitana.
El segundo aspecto general son las vías de gobernanza metropolitana que se aplican en Alemania y que ponen de manifiesto un panorama de diversidad y flexibilidad. Además de los tres modelos básicos de las estructuras duras (hard governance) de la gobernanza metropolitana previstos por el derecho público y existentes en Alemania, se abordarán también las fórmulas más frecuentes de estructuras blandas (soft governance) de la gobernanza metropolitana de las que, en Alemania, se hace un uso frecuente, especialmente en el caso de las tres áreas metropolitanas seleccionadas para un análisis en profundidad.
El tercer aspecto general es el sistema de planificación territorial en Alemania. Se pone de manifiesto que en este país la ordenación del territorio constituye una función pública consolidada e innovadora. Partiendo de una exposición de los rasgos básicos de este sistema, se presentarán con más detalle las diferentes vías para instrumentar la planificación territorial de ámbito subregional, teniendo en cuenta que la planificación territorial metropolitana es una modalidad de ésta. Asimismo, se destacan los elementos que muestran el compromiso de la planificación territorial alemana con la ciudad razonablemente compacta y policéntrica.
Como cuarto aspecto general, se añade una presentación de las once Regiones Metropolitanas de Relevancia Europea (EMR) que se han creado en el marco de la cooperación Federación-Länder, en el seno de la Conferencia Sectorial de los ministros responsables de la ordenación del territorio. Las instituciones de la gobernanza metropolitana en Alemania participan en estas EMR, que son un indicador de la atención que se presta, en este país, a la cuestión metropolitana desde los niveles político-administrativos superiores.
Los capítulos cuarto, quinto y sexto configuran el núcleo esencial del presente libro. Recogen el estudio de casos referidos a las tres áreas metropolitanas seleccionadas: Stuttgart, Hannover y Frankfurt Rhein-Main. Tienen, en coherencia con el esquema analítico común, la misma estructura, lo cual propicia la comparación mutua de los tres casos. Todos culminan en un subcapítulo en el que se plasman, a modo de conclusiones de valoración, los principales resultados del análisis de cada caso, destacando los rasgos comunes, los hechos diferenciales y las singularidades que se han podido identificar en la aplicación del enfoque de la comparación mutua.
Asimismo, más allá del esquema analítico común, en cada caso se presenta, en un subcapítulo específico, una temática en la que la correspondiente área metropolitana ofrece una práctica de especial interés:
1) el proyecto Stuttgart 21, un proyecto ferroviario y de renovación urbana clave para la competitividad y el desarrollo sostenible del área metropolitana de Stuttgart;
2) la elevada atención del plan territorial metropolitano de la Region Hannover al reto del cambio climático en sus determinaciones para las funciones climáticas de los espacios libres, y
3) la aplicación de un instrumento novedoso de planificación territorial metropolitana, el Plan de Usos del Suelo de Ámbito Subregional, en el área metropolitana de Frankfurt Rhein-Main.
El capítulo séptimo presenta, como conclusiones finales, las sugerencias que se formulan para el replanteamiento de la cuestión metropolitana en España. Estas sugerencias se fundamentan en las conclusiones que se han generado en el marco del análisis y de la valoración de las experiencias de la gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas de Alemania. Partiendo de un conjunto de consideraciones previas, se exponen nueve conclusiones para la gobernanza metropolitana y otras nueve para la planificación territorial metropolitana.
Por último, cabe señalar que este libro tiene su raíz en la tesis doctoral defendida por el autor el día 22 de enero de 2016 en la Universidad de Sevilla. La tesis, dirigida por el arquitecto José Núñez Castain y titulada Gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas. Análisis comparado de las experiencias recientes en Alemania y de su interés para la práctica en España, se incardinó en la línea de investigación El Planeamiento Urbano Territorial y sus Instrumentos dentro del programa de doctorado Ciudad, Paisaje y Territorio del Departamento de Urbanística y Ordenación del Territorio de la Escuela Técnica Superior de Arquitectura de la Universidad de Sevilla. Obtuvo la calificación de sobresaliente cum laude por unanimidad y desarrolló un espectro analítico más amplio, incluyendo el estudio comparado de otras tres áreas metropolitanas de Alemania: München, Hamburg y Berlin-Brandenburg, cuyos resultados serán objeto de otra publicación futura.
1 Gobernanza y planificación territorial: elementos clave para el desarrollo sostenible de las áreas metropolitanas
1. Las áreas metropolitanas: un escenario complejo para la acción pública
1.1. Las áreas metropolitanas como manifestación principal de la nueva ciudad real contemporánea
Vivimos en un mundo cada vez más urbano. Según datos de la ONU y de la OECD, que se recogen en la Declaración de Montreal sobre Áreas Metropolitanas del 7 de octubre de 2015 (Communauté Métropolitaine de Montréal, 2015), por primera vez en la historia de la humanidad, más de la mitad de la población del mundo vive en ciudades. Se prevé que hasta el 2050 este porcentaje alcanzará casi el 70 % y para el año 2100, aproximadamente el 85 %. Mientras que en 1996 2.600 millones de personas vivían en ciudades, esta cantidad llegará en el 2016 a 4.000 millones.
A su vez, este mundo urbano tiene un carácter cada vez más metropolitano. Como consecuencia de la progresión del crecimiento urbano y periurbano, una gran parte de las ciudades del mundo está integrada en áreas metropolitanas extensas y densamente pobladas. Las áreas metropolitanas, en su acepción más básica (Feria, 2011a: 128), son áreas polinucleares que conforman un mercado unitario de vivienda y trabajo, y existe entre el (los) centro(s) metropolitano(s) y los municipios de su ámbito de influencia estrechas interrelaciones funcionales. El ejemplo más claro de estas interrelaciones son los flujos pendulares diarios de movilidad residencia-trabajo desde estos municipios hacia la(s) ciudad(es) que constituye(n) el(los) centro(s) metropolitano(s). La población, en este tipo de áreas, se encuentra en continuo crecimiento y la ONU estima que el 50 % de los residentes urbanos vive actualmente en aglomeraciones de más de 500 mil habitantes.
Son las áreas metropolitanas donde primordialmente se manifiesta la nueva realidad urbano-territorial, que suele denominarse la nueva ciudad real contemporánea, que se ha configurado en un contexto postindustrial que es muy distinto al contexto de las últimas décadas del siglo XX y de épocas pasadas en las que han surgido anteriores generaciones de áreas metropolitanas.
La ciudad real contemporánea, en cuanto a su escala, organización y configuración, es completamente diferente a la ciudad que históricamente ha caracterizado el territorio y que, en relación con su forma, se ha definido como la ciudad continua o compacta tradicional (Feria y Albertos, 2010: 15-17). La ciudad real contemporánea se caracteriza por una rápida e intensa expansión física del proceso de suburbanización que, impulsado desde una ciudad grande y dinámica (el centro metropolitano) –o desde varios centros metropolitanos, en el caso de aglomeraciones urbanas polinucleares–, afecta en el entorno de estas ciudades a un número cada vez mayor de municipios, que incrementan su población residencial y también atraen de manera creciente la localización de actividades productivas en ellas. Este proceso ya no se produce tanto en contigüidad con la ciudad existente, sino primordialmente con discontinuidad espacial (a saltos). Alcanza a municipios cada vez más alejados de los centros metropolitanos, que están ubicados en el espacio periurbano, rururbano o rural. Así, la nueva ciudad real representa un «espacio urbano sustancialmente más extenso, complejo y difuso que el que ha constituido históricamente la ciudad» (Feria, 2011a: 128).
La ciudad real contemporánea es el resultado de un rápido proceso de metropolización, que en Europa aconteció a partir de la década de los ochenta del siglo pasado y que los expertos han llegado a denominar, con una imagen sintética, la «explosión de la ciudad» (Indovina, 2004; Font, 2004a; Sorribes, 2010; Romero, 2012: 118). Este proceso de metropolización es un proceso altamente complejo. Engloba procesos intensos de suburbanización residencial y de descentralización hacia la periferia de las actividades productivas (usos industriales y terciarios) y de equipamientos, así como otros procesos (la gentrificación, la recentralización de servicios avanzados) que afectan a los centros de las ciudades.
Los factores determinantes y explicativos del proceso de metropolización (Indovina, 2004; Font, 2006 y 2007; Mella, 2008) son múltiples, habiendo diferenciado la Agencia Europea de Medio Ambiente un conjunto de veinticinco factores1. Están ligados a profundos cambios de naturaleza económica, tecnológica y también social. Entre los factores destacan el desarrollo y la mejora de las redes y servicios de transporte viario y ferroviario, la extensión en el territorio de servicios y equipamientos, las transformaciones de los procesos productivos y de las TIC, que propiciaron una creciente descentralización del empleo, y las preferencias de las clases medias y altas por la tipología de la casa unifamiliar con gran parcela.
Como una de las consecuencias más potentes e impactantes del proceso de metropolización, se ha producido la aparición generalizada de la ciudad dispersa como nueva forma urbana con la que las áreas metropolitanas se manifiestan físicamente en el territorio.
Esta ciudad dispersa, para la que se ha definido un número elevado de otros conceptos similares (ciudad sin confines, ciudad difusa, ciudad de baja densidad, ciudad de ciudades, urban sprawl, etc.), se puede definir, de manera sintética, como un proceso de expansión urbana dispersa, discontinua (crecimiento a saltos) y de baja densidad, con una alta dependencia del automóvil y polarizada sobre las infraestructuras viarias y los nodos de intercambio, que se está desplegando sobre espacios suburbanos, periurbanos o rururbanos. Desde la perspectiva morfológica, la ciudad dispersa tiene cinco características (Muñiz, Calatayud, García, 2007: 309): baja densidad, baja centralidad, baja proximidad, baja concentración y discontinuidad. Estas características se concretan en las siguientes pautas (Muñiz, Calatayud y García, 2007: 311): «una densidad de población decreciente acompañada de un mayor consumo de suelo; un peso creciente de las zonas periféricas respecto a las centrales; un mayor aislamiento (falta de proximidad) entre cada una de las partes de la ciudad; una menor concentración de la población en un número limitado de zonas densas y compactas, y una creciente fragmentación del territorio».
Por todas estas características, la ciudad dispersa tiene impactos ambientales, económico-financieros y sociales (Magrinyà y Herce, 2007; Gibelli, 2007) que, en su conjunto y efecto combinado, perfilan un patrón de crecimiento urbano insostenible en relación con todas las tres dimensiones de la sostenibilidad, la ambiental, la económica y la social. Ejemplos significativos de esta insostenibilidad, sobre la que se profundizará a continuación (capítulo 1.2.1), son el excesivo consumo de suelo, los elevados costes públicos de provisión de redes infraestructurales y de servicios y de mantenimiento y la segregación socio-espacial que representan las urbanizaciones cerradas y vigiladas (gated communities).
Además del problema de la insostenibilidad, la ciudad real contemporánea constituye un ámbito territorial que, en su extensión espacial, supera claramente los límites de los ámbitos territoriales administrativos tradicionales. Sobre todo no entiende de las delimitaciones de términos municipales, sino que tiene una estructura, una dinámica y un funcionamiento inequívocamente supramunicipal. Incluso se dan casos en los que se produce una superación de los límites de entes territoriales de escala comarcal o provincial, regional o hasta nacional, como ponen de manifiesto los casos de áreas metropolitanas de carácter transfronterizo.
Por tanto, en las áreas metropolitanas se plantea, como segundo gran problema, una enorme complejidad y dificultad para la acción pública por la fragmentación administrativa del espacio metropolitano, es decir, la incongruencia entre los límites del territorio que abarca el ámbito funcional metropolitano y el mapa de las delimitaciones político-administrativas tradicionales. Éstas son el referente espacial de la toma de decisiones de los actores públicos (municipios u otras administraciones públicas), cuyas competencias cohabitan en un ámbito metropolitano determinado. Pero los problemas y retos que hay que afrontar, por ejemplo, en la localización de equipamientos y prestación de servicios públicos (transporte, agua, residuos) y la coordinación y compatibilización del planeamiento urbanístico, no entienden de estas delimitaciones. Por su escala metropolitana, transcienden estas delimitaciones (sobre todo, los límites municipales) y, para asegurar una acción pública coherente y eficaz, se requieren nuevas fórmulas organizativas de planificación, gestión y toma de decisión que estén en consonancia con el ámbito funcional metropolitano. Con ello se plantea la relevancia del factor institucional en la problemática metropolitana, concretamente, la cuestión de instrumentar vías de gobernanza metropolitana adecuadas para asegurar la gobernabilidad del espacio metropolitano (capítulo 1.3).
Los problemas de la insostenibilidad de la ciudad dispersa y de la fragmentación administrativa del espacio metropolitano se sitúan dentro del contexto de las oportunidades, los problemas y retos que se suelen plantear en las áreas metropolitanas con carácter general. A continuación, esbozaremos un breve panorama de este contexto para dar una idea del escenario altamente complejo con el que se enfrenta la acción pública en las áreas metropolitanas.
1.2. Oportunidades, problemas y retos en las áreas metropolitanas
En este sentido, las áreas metropolitanas constituyen lugares llenos de oportunidades, pero también de problemas y retos que no solo son relevantes para el desarrollo futuro de la propia área metropolitana, sino también de las ciudades y regiones urbanas próximas y, en algunos casos, incluso tienen trascendencia a nivel nacional y están directamente vinculados con los desafíos de los cambios globales (Comité Económico y Social Europeo, 2004 y 2007; Serrano Rodríguez, 2015 y 2016).
En cuanto a las oportunidades, las áreas metropolitanas son los espacios de vida de la mayoría de los ciudadanos. En ellas se concentran la mayor parte de los recursos, el empleo, la producción industrial y los servicios de gran valor añadido y las actividades ligadas al conocimiento (I+D+i) y a la creatividad. Además aglutinan el poder de atracción para la acogida de las inversiones internacionales, son los grandes nodos de las redes de transporte y telecomunicaciones e importantes polos turísticos y de proyección cultural (museos, óperas, teatros, etc.) a nivel internacional. Por tanto, son los espacios en los que se encuentran, en gran medida, las oportunidades decisivas para el futuro económico de una región o de un país entero.
Asimismo, las áreas metropolitanas son habitualmente los lugares del cambio y progreso social y, por tanto, es en ellas donde se brindan las mayores oportunidades para ensayar innovaciones democráticas (Romero, 2012: 123). Como ponen de manifiesto determinadas ciudades europeas y norteamericanas (Smith, 2009), están surgiendo nuevas iniciativas y formas de información, participación y consulta pública, ancladas en el principio de la transparencia. Refuerzan la calidad de la democracia porque generan una legitimidad política adicional a la que, conforme al principio de la democracia representativa, emana de las elecciones.
Por lo que se refiere a los problemas económicos, es especialmente en las áreas metropolitanas donde la globalización, como condicionante del desarrollo territorial, genera fuertes efectos en cuanto a la localización o deslocalización de actividades productivas y del capital, el empleo y los niveles salariales, el acceso al crédito y el coste del dinero y la capacidad de exportar (Serrano Rodríguez, 2016). Tienen una elevada vulnerabilidad respecto a la globalización asociada a la integración de los mercados internacionales de bienes, servicios, capitales, conocimientos y mano de obra y, en consecuencia, no pocas áreas metropolitanas han presenciado rápidas y profundas transformaciones en sus tejidos industriales. Se desencadenaron procesos traumáticos, con lo que la práctica de la externalización de actividades tuvo impactos negativos (sobre todo destrucción de empleos) en determinados sectores productivos.
Por otra parte, son las áreas metropolitanas los espacios donde se concentra también la mayor parte de los problemas sociales: paro, pobreza, envejecimiento de la población, deficiente integración de los inmigrantes y refugiados, dificultades en la gestión de la diversidad multicultural, inseguridad en los espacios públicos, delincuencia y riesgos del terrorismo internacional, declive económico y arquitectónico de centros históricos, aparición de espacios de obsolescencia, etc. Se están registrando situaciones de desigualdad y de exclusión social que, a su vez, muestran un patrón de desequilibrio territorial y de segregación socio-espacial, tanto en la ciudad central como en determinadas zonas suburbanas.
Asimismo, existe un conjunto de problemas medioambientales que adquieren su mayor intensidad en las áreas metropolitanas: la contaminación del aire, la congestión, el incesante consumo de suelo, el consumo excesivo de energía y la producción de gases responsables del efecto de invernadero. En Europa las áreas metropolitanas concentran el 75 % de las emisiones de gases de efecto invernadero y otros contaminantes. Así, son precisamente las áreas metropolitanas los espacios donde se gana (o se pierde) la batalla respecto al cambio climático, ya que en ellas se concentra la mayor parte de la población y actividad económica del mundo2.
En suma, sin ánimo de ser exhaustivo, de forma muy sintética se revelan como principales problemas de las áreas metropolitanas: problemas económicos, problemas sociales y problemas medioambientales y, con carácter transversal, afectando a cada una de las tres categorías de problemas, el problema de la insostenibilidad de la ciudad dispersa y el problema de la fragmentación administrativa del espacio metropolitano.
A la vista de todos estos problemas, los retos principales que han de afrontarse por la acción pública en las áreas metropolitanas consisten, sobre todo, en:
– Promover el desarrollo económico del área metropolitana y posicionarla de forma competitiva en la economía global.
– Garantizar la cohesión social con un enfoque inclusivo.
– Asegurar la calidad de vida y la cohesión territorial.
– Preservar la calidad ambiental prestando atención a la conservación y valorización sostenibles de la biodiversidad, de los patrimonios natural, cultural y paisajístico y de ecosistemas resilientes.
– Dar respuestas adecuadas al desafío global del cambio climático, mediante estrategias de adaptación y mitigación, y a la problemática energética (crecimiento continuo de las demandas, costes crecientes de acceso a la energía) capaces de abrir el camino hacia una economía baja en carbono.
– Lograr un desarrollo urbano-territorial sostenible.
– Establecer la coherencia entre el espacio funcional y el espacio de la toma de decisión político-administrativa.
1.3. Las principales tareas de la acción pública en las áreas metropolitanas
En relación con los problemas y retos señalados, la acción pública en las áreas metropolitanas ha de desarrollar, entre otras, cinco grandes tareas de planificación y gestión. Por su inequívoca naturaleza metropolitana, estas tareas han de ser abordadas de forma unitaria, integrada y coherente y, por tanto, requieren un ámbito de intervención a escala metropolitana. Ni desde la visión fragmentada municipal ni desde la intervención subsidiaria por los entes político-administrativos superiores (estado, regiones) es posible resolver los problemas y afrontar adecuadamente los retos asociados a ellos.
(1) La planificación y gestión de servicios públicos (transporte, residuos sólidos urbanos, ciclo del agua). Se tienen que tomar en cuenta economías de escala e indivisibilidades y, por ello, precisan una realización a escala metropolitana por razones de estricta eficiencia (Sorribes, 2012: 250).
(2) El desarrollo y la promoción económica del área metropolitana (planificación estratégica, oferta de suelos para actividades económicas, marketing o branding del espacio metropolitano, etc.). Se requiere un planteamiento a escala metropolitana para lograr un posicionamiento competitivo del área metropolitana en el entorno de la economía globalizada.
(3) La ordenación del territorio metropolitano, que consiste en cinco tareas específicas: en primer lugar, la racionalización del crecimiento urbanístico y el consumo de suelo en el área metropolitana; en segundo lugar, el trazado de las redes de transporte y de otras infraestructuras básicas; en cuarto lugar, la preservación y desarrollo del sistema de espacios libres (posteriormente, la localización de grandes equipamientos de nivel superior), y, por último, la dotación de espacios productivos.
(4) La mitigación de externalidades negativas y mecanismos de compensación. Existen externalidades positivas y negativas entre los centros urbanos (Camagni, 1999: 27; Sorribes, 2012). Estas externalidades exi-gen, por un lado, una planificación urbanística de escala metropolitana que, desde una perspectiva global y no localista, establezca una compatibilización mutua de los usos previstos. Por otro lado, es preciso crear «mecanismos financieros de compensación de las externalidades negativas gene-radas tanto en la ciudad central por las cargas de la ciudad central3, como en la corona metropolitana por la necesidad de ubicar equipamientos de ámbito metropolitano poco deseados por la población (por ejemplo, prisiones, depuradoras o plantas de residuos)», los cuales pueden tener efectos negativos para la localización de la actividad residencial o productiva (Sorribes, 2012: 250).
(5) Las políticas en materia de vivienda, mercado de trabajo y servicios sociales, eficaces y con un enfoque redistributivo, para defender «el derecho a la ciudad de quienes menor capacidad tienen para vivir en ella» (Nel·lo, 1995: 789-790).
El presente libro centra el foco de atención en los dos grandes problemas y retos de carácter transversal que se plantean en las áreas metropolitanas para la acción pública:
– El problema de la insostenibilidad de la ciudad dispersa.
– El problema de la fragmentación administrativa del espacio metropolitano.
El primer problema supone, para la acción pública, el reto de orientar el desarrollo de la ciudad real de escala metropolitana hacia la sostenibilidad, es decir, lograr un desarrollo urbano-territorial respetuoso con el medioambiente y, a su vez, en consonancia con los requerimientos del desarrollo económico y la com-petitividad económica y de la cohesión social. Es el reto del buen gobierno del territorio metropolitano, que conecta con la tercera de las cinco grandes tareas de planificación y gestión en las áreas metropolitanas: la ordenación del territorio metropolitano. Este reto y el papel central de la planificación territorial en él serán objeto del capítulo 1.4.
El segundo problema significa, para la acción pública, el reto de establecer la coherencia entre el espacio funcional y el espacio de la toma de decisión político-administrativa metropolitana. Es el reto de la buena gobernanza metropolitana. Este reto, que constituye quizás el mayor desafío dentro de la cuestión metropolitana, se tratará en el capítulo 1.3.
Entre ambos retos existe una interrelación. Un buen gobierno del territorio metropolitano (o su ausencia o inoperancia) es, sin duda, uno de los indicadores más claros para una buena (o, en su caso, defectuosa) gobernanza metropolitana. En este sentido, la existencia de un plan de ordenación del territorio de escala metropolitana es una herramienta clave e imprescindible de cualquier gobernanza metropolitana que se sienta comprometida con el principio de desarrollo sostenible. Y, a su vez, la existencia de una fórmula institucional potente de gobernanza metropolitana es un factor que propicia la eficacia de la implementación de un plan territorial metropolitano.
