Читать книгу: «Gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas», страница 6
La aplicación, en la planificación territorial, del paradigma de la ciudad razonablemente compacta y policéntrica queda configurado por cinco estrategias de intervención.
4.4.1. El policentrismo en la modalidad de la concentración descentralizada
Dentro de la práctica de la planificación territorial europea (Hildenbrand Scheid, 1996), el policentrismo tiene sus manifestaciones más claras en Alemania y Holanda a modo de la estrategia de la concentración descentralizada (dezentralisierte Konzentration, decentralized concentration).
La idea del policentrismo, en la línea de la concentración descentralizada, es conseguir varios objetivos importantes para la ordenación y el desarrollo del territorio mediante la creación o consolidación de un sistema urbano policéntrico, a escala metropolitana o para ámbitos supramunicipales de mayor extensión (por ejemplo, para el conjunto del territorio de una región, Land o comunidad autónoma). Este sistema está compuesto por una red de ciudades de diferentes tamaños que rodean a diferentes distancias (varias coronas) la ciudad central de un área metropolitana, y que están (o estarán) conectadas por sistemas de transporte ferroviario de diferentes tipos, tanto entre sí como con la ciudad central (en el supuesto de que en la estructura territorial de esta área exista una ciudad dominante, que suele ser la situación más frecuente en las áreas metropolitanas).
Los objetivos del policentrismo, en la modalidad de la concentración descentralizada, son tres:
1) El objetivo de la descentralización. Opera en la escala territorial amplia (metropolitana u otras). Se trata de aprovechar las oportunidades que brinda el fortalecimiento de las ciudades (especialmente de las ciudades medias) ubicadas en las diferentes coronas metropolitanas para cumplir, por un lado, la función de descongestión de la ciudad central y, por otro, la función de impulsar desde estas ciudades el desarrollo de los núcleos urbanos o rurales que se encuentran en el ámbito de su influencia. Este fortalecimiento consiste en la potenciación de estas ciudades como lugares de localización de actividades productivas y residenciales y como nuevas áreas de centralidad metropolitana, ubicando en ellas equipamientos públicos supramunicipales y considerando también la posibilidad de trasladar hacia ellas centros administrativos y organismos públicos, ubicados hasta ahora en la ciudad central del área metropolitana.
2) El objetivo de la concentración. Opera en la escala urbana. Se trata de que el desarrollo urbanístico de cada ciudad que forma parte del sistema urbano policéntrico se oriente por el modelo de la ciudad compacta (densificación, la mezcla de usos para lograr diversificación funcional y generar proximidad, etc.).
3) La realización de otros objetivos, que se consiguen por el juego combinado de descentralización y concentración, es decir, por la conformación de un sistema polinuclear de ciudades compactas.
Estos objetivos son:
• La canalización de las tendencias de suburbanización. Este objetivo consiste en concentrar los crecimientos urbanístico de manera preferente a lo largo de los ejes de transporte del transporte público ferroviario que conectan las ciudades de mayor centralidad (las ciudades declaradas zentrale Orte –‘lugares centrales’–) dentro del sistema urbano policéntrico. Estos ejes de transporte público ferroviario, a lo largo de los cuales suelen estar alineados también los trazados de carreteras y de otras infraestructuras lineales, constituyen los ejes de desarrollo urbano (Entwicklungsachsen, Siedlungsachsen), un instrumento clásico utilizado por los planes de ordenación del territorio en Alemania y Dinamarca (el conocido Plan de Dedos o Fingerplan para el desarrollo del área metropolitana de Copenhague, presentado por primera vez en 1947 y reafirmado en 2007 por una directiva del Gobierno danés). La idea central es concentrar la clasificación, por parte del planeamiento urbanístico municipal, de nuevos suelos urbanizables (para usos residenciales y para actividades productivas) en determinados núcleos urbanos dotados de centralidad y ubicados a lo largo de los ejes de transporte público ferroviario, para conseguir tres objetivos (Einig, 2005: 51):
– evitar el continuo urbano (la unión edificatoria entre núcleos vecinos);
– limitar en los espacios entre estos ejes lo más posible la edificación, preservando sus terrenos como espacios libres, y
– lograr umbrales poblacionales adecuados para garantizar la rentabilidad económica del transporte público ferroviario.
Así, la concentración del crecimiento urbanístico a lo largo de estos ejes y, a su vez, la admisión de mayores densidades de uso residencial en el entorno de los intercambiadores intermodales y de las paradas permitirán un uso ahorrativo del suelo, ya que los espacios intersticiales que se ubican entre estos ejes, que en forma radial o de estrella parten de la ciudad central del espacio metropolitano, se suelen adscribir en los planes al sistema de espacios libres, estableciéndose para los terrenos afectados por ellos diferentes grados de protección que suponen limitaciones o, en su caso, exclusiones para el crecimiento urbanístico. De este modo, los ejes de desarrollo urbano contribuyen a evitar un consumo excesivo de suelo y la ocupación dispersa del territorio.
• La limitación del consumo de suelo y de la fragmentación del territorio y la preservación de los valores de los espacios libres periurbanos. Estos objetivos se consiguen porque la concentración del crecimiento urbanístico en los polos urbanos del sistema urbano policéntrico (las ciudades compactas) y a lo largo de los ejes del transporte ferroviario significa que los espacios libres periurbanos, situados entre estos polos urbanos y entre estos ejes, no se ocupan por la urbanización dispersa y, por tanto, mantienen su condición de espacios libres y sus calidades paisajísticas, recreativas, productivas (por ejemplo, usos agrarios) y ecológicas (por ejemplo, la no fragmentación de hábitats, el equilibrio microclimático y la filtración de agua para alimentar acuíferos).
• La reducción de los problemas de congestión del transporte y la creación de condiciones financieras favorables para la viabilidad económica de las infraestructuras de transporte ferroviarias.
Los ejes contribuyen también a estos dos objetivos, que están asociados a la estrategia de la coordinación y sinergia entre desarrollo urbano y transporte público (capítulo 4.4.3).
4.4.2. La ordenación del crecimiento urbanístico en la periferia
El objetivo es limitar y controlar el crecimiento hacia el exterior, exigiendo la justificación y el establecimiento de criterios objetivos para la ocupación de nuevos suelos en la periferia, tanto respecto a su cuantía como a su calidad (forma de crecimiento, etc.). Para ello, se suelen aplicar en los planes territoriales metropolitanos dos herramientas, cuyos destinatarios son los planes urbanísticos de los municipios (Einig, 2005: 51):
(1) El señalamiento en la cartografía de estos planes de zonificaciones consistentes en determinadas áreas que, por sus características y cumpliendo determinados requisitos, se declaran áreas de concentración preferente del crecimiento urbanístico.
(2) La fijación, para cada uno de los términos municipales, de parámetros cuantitativos como horquillas o topes máximos para el crecimiento poblacional, el crecimiento del suelo urbanizable residencial y el crecimiento del suelo urbanizable para actividades productivas.
La mayoría de los planes opera con la primera herramienta. Así, en función de las escalas cartográficas que más están al uso en los planes territoriales metropolitanos (1:50.000, 1:100.000), el planeamiento municipal tiene un menor o mayor margen de maniobra para proceder a la delimitación territorial concreta de estas áreas.
Con menos frecuencia se usan los parámetros cuantitativos para orientar y limitar el crecimiento urbanístico, por el potencial de conflicto de intereses que lleva consigo la aplicación de esta herramienta.
Dentro de la experiencia comparada europea, pueden destacarse como ejemplos de la utilización de parámetros de este tipo los siguientes:
– La Norma 45.4 del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía de 2006 y los Planes de Ordenación del Territorio de Ámbito Subregional en Andalucía, especialmente el Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Málaga y el Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Sevilla, aprobados ambos en 2009.
– Los Planes Territoriales Parciales del País Vasco como, por ejemplo, el Plan Territorial Parcial del Área Funcional de Bilbao Metropolitana de 2006.
– Los Planes de Ordenación del Territorio de Ámbito Subregional (Regionalpläne) en el Land de Hesse; es un caso representativo el Plan Conjunto de Usos del Suelo de Ámbito Subregional (RFNP), un instrumento combinado de planificación urbanístico-territorial que se aplica en el área metropolitana de Frankfurt Rhein-Main (capítulo 6).
4.4.3. Coordinación y sinergia entre desarrollo urbano y transporte público
Una pieza fundamental para impulsar el transporte público consiste en la realización de una planificación integrada del transporte público (preferentemente ferroviario) y de los usos del suelo. Es un enfoque no solo presente en la planificación territorial de los países europeos, sino también de forma creciente fuera de Europa. Así lo muestran los planteamientos para un desarrollo urbano más sostenible (smart growth, new urbanism), especialmente en Estados Unidos (por ejemplo, en Portland o San Francisco), Canadá (Vancouver y Toronto) y Brasil (Curitiba), que optan por el Transit Oriented Development (TOD)18.
Se trata de lograr optimizar el acceso al transporte público (sobre todo ferroviario) e incrementar su uso con la idea de reducir la dependencia del uso del coche privado. Se implantan usos mixtos (residencial, terciario, equipamientos) cuyo punto central son estaciones de trenes o metro o paradas de tranvía o auto-bús, dotadas en muchas ocasiones de aparcamientos disuasorios (park+ride) para incentivar la intermodalidad y permitir el uso del transporte público a personas que viven en las partes más alejadas de un área metropolitana a la que no llegan las redes ferroviarias. Un elemento central es que en el entorno inmediato de los grandes intercambiadores y paradas se permiten mayores densidades.
El impulso del desarrollo de las redes y servicios del transporte público ferroviario en combinación con un crecimiento urbanístico compacto a lo largo de sus trazados, con mayores densidades en el entorno de los intercambiadores y paradas, propicia un mayor uso del transporte público ferroviario. Esto es relevante desde la perspectiva de la rentabilidad económica de esta modalidad de transporte. La ciudad compacta con mayores densidades de uso residencial a lo largo de los ejes de desarrollo urbano y, especialmente en el entorno de los intercambiadores intermodales y de las paradas, significa la creación de condiciones financieras favorables para el desarrollo de las infraestructuras de transporte ferroviarias, porque se genera un umbral de población mínimo necesario (es decir, usuarios del tren, tren-tram o metro que viven a una distancia peatonal cerca de los intercambiadores y paradas y que pagan cada día el servicio prestado) que asegura la viabilidad económica de estas infraestructuras de elevado coste de construcción.
Por otra parte, existen ventajas desde la perspectiva ambiental. Se reducen los problemas de congestión del transporte, ya que la movilidad vinculada al coche particular disminuye tanto por la generación de proximidad, mediante la mezcla de usos, como por la oferta del transporte ferroviario como alternativa para el desplazamiento dentro del sistema urbano policéntrico. Asimismo, disminuyen los niveles de contaminación del aire y se hace frente al cambio climático, ya que la reducción de la movilidad por carretera en coche particular supone una reducción de las emisiones de CO2, uno de los gases de efecto invernadero (GEI). En suma, la planificación integrada del transporte público (preferentemente ferroviario) y de los usos del suelo genera un círculo virtuoso en el que la ciudad compacta y la apuesta por el transporte público se retroalimentan mutuamente.
4.4.4. El desarrollo hacia el interior
Esta estrategia se desarrolla y opera sobre la base de las orientaciones de los planes territoriales, sobre todo en la escala del planeamiento urbanístico. Significa la densificación (Innenentwicklung, urban infilling), es decir, aprovechar todas las posibilidades de desarrollo de suelos aún no ejecutados, vacantes o abandonados que se encuentran ubicados en el interior de la ciudad, antes de declarar nuevos suelos urbanizables en las zonas periféricas (suburban greenfield land).
Las medidas que se aplican son:
– la utilización de las tipologías y densidades más eficientes;
– la reutilización de áreas abandonadas (land-recycling);
– la urbanización de espacios intersticiales, y
– el replanteamiento del desarrollo de áreas que, por el impacto de la crisis,
se han convertido en espacios de obsolescencia, etc.
4.4.5. La preservación y desarrollo del sistema de espacios libres
Esta estrategia de intervención se desarrolla, principalmente, por medio de las determinaciones vinculantes de los planes territoriales metropolitanos para la preservación y el desarrollo del sistema metropolitano de espacios libres. Estas determinaciones se dirigen al planeamiento urbanístico, y su finalidad consiste en asegurar el mantenimiento o la mejora de los valores y las funciones múltiples de estos espacios (patrimonio natural, cultural y paisajístico, factor de la identidad local, recreo, ecosistemas, prevención de riesgos, equilibrio microclimático, función estructurante del territorio).
Son ejemplo de esto los cinturones verdes (green belts) en los Planes Estructurales en el Reino Unido y las franjas verdes (regionale Grünzüge) y cesuras verdes (Grünzäsuren) en los Planes Territoriales de Ámbito Subregional en Alemania. Este tipo de zonificaciones se tratarán con más detalle en el capítulo 3.3.5. En ese mismo apartado se esbozarán los elementos destacables del compromiso de la planificación territorial alemana con el modelo de la ciudad razonablemente compacta y policéntrica.
Asimismo, los capítulos 4, 5 y 6 aportarán un análisis detallado sobre la manera en la que se trata, en los planes territoriales de las áreas metropolitanas de Stuttgart, Hannover y Frankfurt Rhein-Main, cada una de las cinco estrategias de intervención que caracterizan la aplicación de este modelo en la planificación territorial.
2 Las respuestas a los retos de la cuestión metropolitana: valoración sintética de las prácticas de gobernanza y planificación territorial en Europa
Las respuestas a los retos de la cuestión metropolitana por parte de la acción pública han sido diferentes dentro y fuera de Europa, tanto en lo que se refiere a la búsqueda de una buena gobernanza metropolitana como en cuanto a la consecución de un buen gobierno del territorio metropolitano. Oscilan entre una atención elevada, por ejemplo en Alemania, Francia y el Reino Unido, una atención renovada, como en el caso de Italia, o una desatención absoluta, como ocurre, de manera clamorosa, en España. Desde el punto de vista político-administrativo, las áreas metropolitanas son, en la España de hoy, una cuestión prácticamente invisible.
1. El fracaso y abandono de la cuestión metropolitana en España: la necesidad de un nuevo impulso
En España existen serias deficiencias en el tratamiento de la cuestión metropolitana. Sin exagerar la situación actual, a diferencia del panorama que se nos ofrece en otros países europeos, puede calificarse de fracaso y abandono. De manera unánime, los expertos de diferentes disciplinas (juristas, economistas, geógrafos, arquitectos y otros) coinciden en esta valoración negativa19.
Como ejemplos pueden señalarse: «Los Gobiernos metropolitanos: una experiencia poco satisfactoria» (Pascual Esteve, 2006: 172). «El remarcable fracaso para desarrollar mecanismos de gobierno del territorio adaptados a la evolución de la ciudad “real” en España constituye uno de los mejores ejemplares para constatar la distancia existente entre retórica territorial y políticas públicas reales» (Romero González, 2009: 182).
… Este fracaso [el autor se refiere a las áreas metropolitanas del art. 43 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local de 2 de abril de 1985, desde ahora LRBRL] se explica francamente por la configuración del área metropolitana como instrumento de coordinación interadministrativa que la comunidad autónoma impone por la fuerza a las entidades locales, careciendo de las notas de la voluntariedad y la flexibilidad que parece requerir hoy día la solución de lo metropolitano (Toscano Gil, 2012: 72).
De manera sintética, las deficiencias detectadas son principalmente cuatro: la casi inexistencia en España de las áreas metropolitanas previstas por la LRBRL; la escasez de planes territoriales metropolitanos aprobados; el papel pasivo del Estado en la cuestión metropolitana, y la ausencia de la cuestión metropolitana en el debate ciudadano.
1.1. La casi inexistencia en España de las áreas metropolitanas previstas por la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local de 1985
El último informe de la OECD, dedicado a la gobernanza en las áreas metropolitanas del mundo publicado en 201420, constata para Alemania y Francia la existencia de veintiuna y quince, respectivamente, instituciones para la gobernanza metropolitana; este tipo de instituciones cubren la totalidad de las áreas metropolitanas en Francia (el informe identificó quince) y casi la totalidad en Alemania (veinticinco áreas metropolitanas). No obstante, en el caso de España, que, según los criterios metodológicos que se apliquen para su delimitación21, alberga entre dieciséis y veintiún áreas metropolitanas, existen hoy solo dos instituciones metropolitanas de carácter plurisectorial, además de creación muy reciente: el área metropolitana de Barcelona, desde 2010, y el área metropolitana de Vigo, desde 2012, instauradas por una ley autonómica22. Ambas tienen varias competencias, entre ellas la de la planificación territorial metropolitana23. Además de estos dos entes metropolitanos, creados de acuerdo con el art. 43 de la LRBRL24, operan en la Comunidad Valenciana dos entes metropolitanos sectoriales: la Entidad Metropolitana de Servicios Hidráulicos y la Entidad Metropolitana para el Tratamiento de Residuos.
La Ley 31/2010, de 3 de agosto, del Área Metropolitana de Barcelona (a continuación AMB) se aprobó el 27 de julio de 2010 por el Parlament de Catalunya, cuando era José Montilla (PSC) presidente del Gobierno de la Generalitat de Catalunya y contó con el respaldo de todos los grupos parlamentarios. No cabe la menor duda de que constituye un hito haber logrado, en el espacio metropolitano de Barcelona, un consenso político unánime para institucionalizar el área metropolitana después de treinta años de «desavenencias y rivalidades políticas entre los municipios del área metropolitana y también entre el área y el Gobierno de la Generalitat» (Tomás, 2011: 288-289).
No obstante, tras treinta años con tan escasa aplicación, la figura del área metropolitana, tal y como está configurada en el art. 43 de la LRBRL, puede considerarse un instrumento jurídico fallido. Ofrece un modelo inflexible y pesado (Toscano, 2012) con carácter de modelo único, sin tomar en consideración que las características territoriales, económicas, sociales, etc. diferentes de los espacios metropolitanos quizás más bien requieren modelos diferenciados de instituciones de gobernanza metropolitana.
Además, la implementación de las áreas metropolitanas tropezó con un rechazo por razones de poder político y de poder institucional. Así, las áreas metropolitanas nunca fueron queridas por los municipios, sino percibidas por ellos como algo impuesto desde arriba por la respectiva comunidad autónoma. Se las consideró un peligro para su propio estatus como entes locales dotados de una autonomía garantizada constitucionalmente. Tampoco las comunidades autónomas (desde ahora CC. AA.) mostraron mucho interés en crear las áreas metropolitanas, sino que vieron en éstas un posible indeseable competidor político y una amenaza potencial de su poder institucional. Por ello, no sorprende que poco después de haberse colocado las CC. AA. como instituciones nuevas en el sistema político-administrativo de España, éstas procedieron a la eliminación sistemática de las instituciones metropolitanas preexistentes. Por tanto, sucesivamente desaparecieron (en paréntesis, el año de su disolución) los entes metropolitanos creados en su momento en Madrid (Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid – COPLACO–, hasta 1983), Bilbao (CM de Bilbao, hasta 1980), Barcelona (CM de Barcelona, hasta 1987) y Valencia de Gran Valencia, hasta 1986; Consell Metropolita de l’Horta, hasta 1999). Para más detalles acerca de estos entes metropolitanos y su desaparición se remite al trabajo de Tomás (2011: 289-204).
La corporación metropolitana de Barcelona (CMB), para la que los expertos solían atestiguar un buen funcionamiento técnico en términos de eficacia y eficiencia, despareció por la rivalidad que existía entre CiU, que controlaba el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, liderado por Jordi Pujol, y el PSC, que controlaba el ente metropolitano y además, desde 1982 hasta 1997, la alcaldía de Barcelona, cuando era alcalde Pasqual Maragall. Como el espacio metropolitano de Barcelona constituye el área de mayor peso poblacional y económico y de concentración de recursos de poder político en Cataluña, CiU se hizo con el control de esta área clave de Cataluña mediante la abolición del ente metropolitano. Con ello se siguió el ejemplo de Margaret Thatcher, que en 1986 disolvió, por los mismos cálculos de poder político, el Greater London Council gobernado entonces por el Labour Party.
1.2. La escasez de planes territoriales metropolitanos aprobados
La escasez de planes territoriales metropolitanos es, tras la falta de instituciones de gobernanza metropolitana, la segunda deficiencia más grave de la situación en España. Es un problema que no solo afecta a los planes metropolitanos, sino a la planificación territorial en España en general25.
Las razones para ello, en las que aquí no se pretende profundizar, tienen que ver con los intereses económicos y políticos que hasta hace poco defendieron la economía de ladrillos como modelo productivo de España, en los que el planeamiento urbanístico y la ordenación del territorio eran políticas públicas inconvenientes o no deseadas. En este sentido, Serrano Rodríguez (2016) llegó a hablar del olvido interesado de la planificación territorial en España.
La escasez de planes territoriales, señalada por varios trabajos (Feria Toribio, Rubio Tenor y Santiago Ramos, 2005; Feria Toribio, 2011a; Tomás, 2011: 294-298; Benabent Fernández de Córdoba, 2012), se manifiesta en el hecho de que en tan solo catorce de las cuarenta y seis áreas metropolitanas españolas26 está aprobado el correspondiente plan territorial:
– Normas Urbanísticas Comarcales de Pamplona (1999)
– Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Granada (2000)
– Directrices de Ordenación de Valladolid y su Entorno (2001)
– Plan de Ordenación del Territorio de la Bahía de Cádiz (2004)
– Plan Territorial Parcial de Álava Central (2004)
– Plan Territorial Parcial del Área Funcional de Bilbao Metropolitano (2006)
– Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Málaga (2009)
– Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Sevilla (2009)
– Plan Territorial Metropolitano de Barcelona – PTMB– (2010)
– Plan Director Urbanístico del Sistema Urbano de Girona (2010)
– Plan Territorial Parcial de Donostia-San Sebastián (2010)
– Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Almería (2012)
– Plan de Ordenación del Territorio del Campo de Gibraltar (2012)
– Plan de la Aglomeración Urbana de Jaén (2014)
En el caso de Barcelona, se aprobó el PTMB 2010 para los 164 municipios del ámbito metropolitano más extenso. También se ha iniciado la elaboración del Plan Director Urbanístico Metropolitano (PDUM), que abarca el espacio metropolitano más reducido de Barcelona (36 municipios). Hasta su aprobación, sigue en vigor el Plan General Metropolitano de Barcelona que se aprobó ya en 1976. No obstante, en el área metropolitana de Vigo aún no se ha aprobado el correspondiente plan territorial.
Pero el dato más elocuente de la deficiente situación de la planificación territorial en la España actual es el hecho de que la primera y tercera áreas metropolitanas más grandes de España, Madrid y Valencia carecen de un instrumento de planificación territorial metropolitana. Es una clara muestra del escaso interés por la planificación territorial mostrada por parte de los gobiernos autonómicos liderados por el Partido Popular en la Comunidad Autónoma de Madrid y la Comunidad Valenciana27. En cualquier caso, es un hecho alentador el nuevo impulso que, tras el cambio de poder político acontecido tras las elecciones autonómicas del 24 de mayo de 2015, se está dando a la planificación metropolitana por parte del nuevo Gobierno tripartito (PSOE, Compromís y Podemos) de la Generalitat Valenciana. El 1 de julio de 2016 se iniciaron los trabajos para la elaboración del plan territorial para el área metropolitana de Valencia (Plan de Acción Territorial Metropolitano de Valencia – PATEVAL–). Asimismo, la Huerta de Valencia, un valioso paisaje cultural y espacio agrario periurbano, recibe una atención renovada. El 23 de junio de 2016 se inició el proceso de participación pública para el Plan de Acción Territorial de Ordenación y Dinamización de la Huerta, y el 23 de septiembre de 2016 se acordó iniciar la información pública del Anteproyecto de Ley de la Huerta. La aprobación de ambos documentos pondría fin a un largo esfuerzo planificador para el futuro desarrollo de este valioso paisaje cultural y espacio agrario periurbano que, lamentablemente, hasta la fecha nunca había llegado a dar sus frutos en forma de un plan aprobado.
También se observan dificultades en la práctica de la planificación territorial metropolitana en cuanto a la implementación efectiva de los planes aprobados y en relación con la participación de los municipios en la elaboración de los planes territoriales metropolitanos, que está garantizada por las leyes de ordenación del territorio de las CC. AA. Esta participación a veces no se desarrolla con plenitud, como puso de manifiesto el Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Sevilla (POTAUS) aprobado en 2009. En la comisión redactora de este plan no estaban representados todos los alcaldes de los 46 municipios afectados por él. Se siguió un procedimiento diferente al del primer plan de ordenación del territorio subregional de la Comunidad Autónoma de Andalucía, el Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Granada (POTAUG), aprobado en el año 2000 y en cuya comisión redactora sí estaban representados todos los alcaldes.
1.3. El papel pasivo del Estado en la cuestión metropolitana
La LRBRL de 1985 está vigente hasta hoy sin cambios en lo que respecta a lo metropolitano. Sigue ofreciendo solo un modelo único de área metropolitana y el legislador estatal hasta le fecha no emprendió, a diferencia de lo que ocurrió en Francia y en Italia, esfuerzos para ofrecer otros modelos capaces de instrumentar jurídicamente estructuras organizativas estables y con carácter de permanencia a nivel metropolitano. Ni la Ley 57/2003, de 16 de diciembre de 2003, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local ni el Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local de 2005 aportaron novedades respecto a la cuestión metropolitana. La ley señalada abordó únicamente las características específicas de las grandes ciudades o de las ciudades con condición de capitalidad. Tampoco se produjo un cambio significativo por parte de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, que estableció una modificación del apartado 2 del artículo 3 de la LRBRL referido a la condición de las áreas metropolitanas como entidades locales28.
Por parte de la Administración General del Estado, las áreas metropolitanas han sido solo objeto de estudios (el citado Libro Blanco) y del levantamiento de datos estadísticos sobre la movilidad por medio del Observatorio de Movilidad Metropolitano (ministerios de Fomento y Medio Ambiente) o en relación con las áreas urbanas en forma del Atlas Estadístico de las Áreas Urbanas en España del Ministerio de Vivienda (2007). Sin embargo, a diferencia de la definición estadística sistemática de las áreas metropolitanas que existe en Estados Unidos o Canadá, la cuestión metropolitana es en España invisible a nivel estadístico (Tomás, 2011: 285). Hasta hoy, el INE no tiene ninguna categoría metropolitana de clasificación de datos, y en la mayoría de los institutos de estadística de las CC.AA. tampoco se establece una categoría específicamente metropolitana.
1.4. La ausencia de la cuestión metropolitana en el debate ciudadano
Prácticamente solo en Barcelona y Bilbao se ha generado en la sociedad civil un discurso y debate sobre la cuestión metropolitana. Sus causas residen en las experiencias de planificación estratégica en ambas ciudades y también, en el caso de Bilbao, en la presión de encontrar una respuesta a la crisis económica, que supuso para esta ciudad, en las décadas de los setenta y ochenta del siglo pasado, un profundo declive económico, social y ecológico.
