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3. China como nuevo socio para América Latina: hacia una diversificación
de las relaciones internacionales

Barbara Stallings

El creciente papel de China en el mundo es uno de los temas dominantes del siglo XXI. Después de haber tenido en los años cincuenta un ingreso per cápita similar al de las naciones africanas más pobres, el Banco Mundial ahora clasifica a China como un país de ingresos medianos altos. El crecimiento en el nivel de ingreso agregado es aún más dramático: China ahora tiene la economía más grande del mundo en términos de paridad de poder adquisitivo (PPA) y se espera que supere a los Estados Unidos en términos de dólares corrientes a finales de esta década. Además, China ha sacado de la pobreza a 800 millones de personas. Desde el punto de vista militar, China ha ampliado enormemente la capacidad del Ejército Popular de Liberación (EPL) y ha aumentado su capacidad como potencia espacial. Institucionalmente, China ha establecido nuevos y poderosos bancos de desarrollo y ha invitado al mundo a unirse a su enorme proyecto de conectividad e infraestructura: la Iniciativa de la Franja y la Ruta, más conocido como BRI, por la sigla en inglés de Belt and Road Initiative.

Si bien el impulso inicial de la expansión de China fue hacia el Asia, ahora ha comenzado a abarcar a América Latina y el Caribe (ALC), principalmente en términos económicos. Las relaciones entre China y ALC han florecido a través del comercio y las finanzas desde principios de la década de 2000. Si bien no todos los aspectos de las relaciones han sido fructíferos, y muchos en la región siguen siendo escépticos sobre las intenciones de su nuevo socio, la presencia china ha permitido una diversificación de las relaciones internacionales de América Latina que solo puede verse como beneficiosa. Aunque las relaciones con Estados Unidos continúan dominando en México, Centroamérica y el Caribe, y Europa es un socio importante para Sudamérica, la nueva presencia de China ofrece muchas oportunidades.

Uno de los problemas que debe enfrentar América Latina en este nuevo contexto son los crecientes conflictos entre Estados Unidos y China y las expectativas de que América Latina tome partido en este diferendo. Aunque las tensiones alcanzaron un punto máximo durante la presidencia de Donald Trump, nadie espera que desaparezcan bajo la nueva administración de Joseph Biden. De hecho, aunque el tono puede moderarse, los conflictos pueden incluso aumentar cuando los funcionarios de Biden busquen reclutar aliados europeos y asiáticos en un intento por restringir el poder de China. Mantener su distancia de tales luchas de poder debería ser un objetivo importante de política exterior para la región en los próximos años.

Este capítulo desarrolla estos temas a través de cinco secciones: una primera sección analiza el nuevo papel de China en el mundo y en América Latina y el Caribe. La segunda analiza el conflicto entre Estados Unidos y China. La tercera analiza las implicaciones de este conflicto para la región en su conjunto. La cuarta examina algunas experiencias de países importantes. Finalmente, una quinta sección concluye con recomendaciones de política hacia el No Alineamiento Activo (NAA).

El ascenso de China en el mundo y en América Latina

La China imperial fue la potencia dominante en Asia y, posiblemente, la zona más avanzada del mundo durante varios miles de años. Este dominio terminó a principios del siglo XX y fue seguido por un difícil período de guerras civiles y la invasión de Japón, que solo terminó con la derrota de Japón en la Segunda Guerra Mundial. La formación de la República Popular China (RPC) en 1949 marcó el primer punto de inflexión importante de la historia china moderna bajo el liderazgo de Mao Zedong y una economía de estilo soviético. Un segundo punto de inflexión se dio en 1978, cuando el Partido Comunista Chino (PCCh) designó a Deng Xiaoping como líder supremo. Deng puso a China en un nuevo camino que combinó el gobierno del PCCh con la reforma y la apertura económica, creando una economía denominada “socialismo con características chinas”. El resultado fue un gran aumento del crecimiento económico y una caída significativa de la pobreza. El tercer punto de inflexión se dio con la llegada de Xi Jinping al poder en 2012-13. Si bien se esperaba que Xi siguiera el ejemplo de Deng, el proceso de reformas no continuó al mismo ritmo y se centralizó más control en el PCCh. Xi también le confirió a China un papel más importante en el escenario global (Economy 2018).

China no siempre fue un país rico o de alto crecimiento. El PNB per cápita bordeaba los 50 dólares en 1952. En las primeras décadas después de 1949, la tasa de crecimiento fue baja, ya que la economía se vio frenada por la agitación política. Fue solo después de las reformas que China comenzó a crecer a tasas extraordinarias: la economía creció más de 10 por ciento anual entre 1978 y 2010, antes de desacelerarse a un 7 por ciento de 2010 a 2019. La canasta de exportaciones de China se desplazó hacia bienes de alta tecnología, mientras que sus importaciones se dividieron entre materias primas (principalmente de países en desarrollo) e insumos para sus exportaciones (como parte de su papel como centro de ensamblaje en la división asiática del trabajo) (Naughton 2018).

Dos iniciativas económicas fueron particularmente importantes bajo Xi. La primera fue el intento de avanzar hacia una “nueva normalidad”, que implicaría tasas de crecimiento más bajas, así como un cambio de la dependencia de la inversión y las exportaciones hacia un mayor énfasis en el consumo, y un cambio del énfasis en la manufactura hacia los servicios. En segundo lugar, Xi estableció una agenda llamada “Hecho en China 2025”, que tenía como objetivo convertir a China en un líder mundial en innovación en diez sectores de alta tecnología. Su principal iniciativa económica internacional fue la Iniciativa de la Franja y la Ruta, un programa de infraestructura de un billón de dólares diseñado para conectar a China con más de cien países. Esta se basó en proyectos anteriores que impulsaron la inversión en el exterior de empresas chinas y la reanudación del programa de ayuda exterior de China (Economy 2018).

Desde que Deng inició la apertura de China al mundo, se ha puesto especial énfasis en ampliar las relaciones con los países en desarrollo. Inicialmente, la atención se centró en la vecina Asia, seguida de una mayor presencia china en África. Desde principios de la década de 2000, América Latina y el Caribe se han agregado a esa lista. La experiencia de esta región con China se puede dividir en tres períodos: un “boom de China” (2003-13); una recesión (2014-19); y la pandemia (2020-presente). El auge fue estimulado por la enorme demanda de recursos naturales por parte de China, especialmente petróleo, cobre, mineral de hierro y soja, que son las principales exportaciones de las economías sudamericanas. El aumento en el volumen y el precio de estas exportaciones llevó a las tasas de crecimiento más altas que había visto ALC desde la década de 1970. Las relaciones comerciales se complementaron con inversión extranjera directa (IED) de empresas chinas y préstamos de los bancos estatales de China. El segundo período se debió a una disminución de la demanda de importaciones de China, debido a la caída de su tasa de crecimiento. En parte como consecuencia de ello, ALC entró en una recesión, pese a que el apoyo financiero de China no cesó (Stallings 2020). El tercer período se ha caracterizado por una extensión de la recesión. Aunque China ha tratado de ayudar, proporcionando asistencia médica de varios tipos a la región, la pandemia ha golpeado a ALC en forma especialmente grave (Chen y Nolton 2020).

Las interacciones de América Latina con China han sido controvertidas. Por una parte, el gran mercado chino fue muy bien recibido, como lo fueron las nuevas fuentes de financiamiento. Por otra parte, no dejaron de haber problemas. En materia de comercio, el principal problema fue la reanudación de un patrón comercial “colonial”: materias primas a cambio de bienes industriales, con implicaciones negativas para el propio sector industrial de ALC. Además, los beneficiarios de los nuevos mercados fueron solo los exportadores de materias primas de América del Sur, mientras que América Central y especialmente México se vieron afectados por enormes déficits comerciales. Las inversiones chinas, a su vez, se concentraron solo en algunos pocos países, y se caracterizaron por su falta de atención al medio ambiente y los derechos laborales. Los préstamos de China también estuvieron altamente concentrados, aunque los beneficiarios fueron diferentes. Ellos fueron principalmente los países sin acceso a los mercados internacionales de capital, donde China actúa como prestamista de última instancia. Además de los préstamos para la producción de materias primas, se proporcionaron fondos de infraestructura para llevar los productos al mercado (Stallings 2020). Estas dificultades económicas se han visto agravadas por políticas externas, ya que ALC se vio cada vez más involucrada en el diferendo geopolítico entre China y Estados Unidos.

Conflicto entre China y Estados Unidos

Dada la inevitable fricción entre potencias hegemónicas y aquellas en ascenso, era de esperar que Estados Unidos y China entrarían en conflicto en algún momento (Allison 2017). A medida que China superaba a Estados Unidos en varios indicadores económicos (como el PIB en términos de PPA, volumen de comercio y, más recientemente, entradas de IED) y medidas educativas y tecnológicas (como puntajes PISA y redes 5G), aumentó la preocupación en el gobierno de los Estados Unidos. Además, bajo el liderazgo de Xi Jinping, China abandonó el consejo de Deng Xiaoping de mantener un bajo perfil, y comenzó a desarrollar una mayor presencia internacional. A pesar de ello, las tensiones entre ambos países podrían haberse mantenido bajo control durante mucho tiempo, ya que Estados Unidos tiene varias ventajas sobre China (superioridad militar, financiera y tecnológica en general, así como en materia de poder blando). Fue la elección de Donald Trump lo que aceleró el conflicto.

Ello se produjo en tres etapas. La primera se dio con numerosas declaraciones anti-China del propio presidente Trump, pero también del vicepresidente, el secretario de Estado y varios líderes del Congreso. En segundo lugar, las declaraciones fueron seguidas por la imposición de aranceles por parte de Trump a las exportaciones de China a Estados Unidos. China, por supuesto, se sintió obligada a corresponder. A medida que se multiplicaron las distintas rondas de aranceles, la retórica aumentó y se comenzó a hablar de una “guerra comercial”. Finalmente, las disputas comerciales pasaron al campo geopolítico con la administración Trump recurriendo a restricciones tecnológicas y de inversión, así como a maniobras militares. De vez en cuando, Trump intentó movilizar aliados en su campaña anti-China, pero en general la administración actuó de manera unilateral (Bown y Kolb 2020).

China respondió con medidas defensivas, imponiendo aranceles a las exportaciones estadounidenses. Pero también pasó a la ofensiva, particularmente con respecto a la pandemia del coronavirus. Dado que China fue uno de los primeros países en controlar en gran medida el virus, pudo reiniciar la actividad económica con bastante rapidez. Esto llevó a dos tipos de medidas con respecto a otros países. Por un lado, China ofreció varios tipos de ayuda médica a países que luchaban contra el virus (“diplomacia de mascarillas”) (Chen y Molter 2020). Por otro lado, China utilizó una nueva forma de agresividad diplomática (“diplomacia de guerreros lobo”) para sugerir que su sistema político centralizado era superior a la democracia occidental (Ye 2020).

El conflicto entre Estados Unidos y China llegó a involucrar a muchos otros países, ya que ambas partes querían que sus aliados tomaran partido. En cierto modo, este proceso fue similar a lo que había ocurrido durante la Guerra Fría, cuando Estados Unidos y la Unión Soviética gastaron importantes recursos tratando de generar aliados. Una diferencia importante en la situación actual es que no hay aliados permanentes; prácticamente todos los países están en juego. Por ejemplo, Europa, que fue un aliado leal de Estados Unidos en la Guerra Fría, ahora está siendo presionada tanto por China como por Estados Unidos. La reciente firma de un tratado bilateral de inversión entre China y la UE es un excelente ejemplo, especialmente dado que la nueva administración Biden pidió a Europa que no lo firmara (Brunsden et al. 2020).

Menos sorprendente es la presión china sobre sus vecinos asiáticos, muchos de los cuales dependen en gran medida de los mercados y las finanzas de China. Si bien Japón y Corea del Sur tienen economías de gran tamaño, que pueden resistir las presiones de China, los países más pequeños del Sudeste Asiático son más vulnerables. El primer ministro de Singapur hizo una declaración interesante sobre el dilema del sudeste asiático:

Los países asiáticos ven a Estados Unidos como una potencia residente que tiene intereses vitales en la región. Al mismo tiempo, China es una realidad emergente. Los países asiáticos no quieren verse obligados a elegir entre los dos. Y si cualquiera intenta forzar esa elección, si Washington intenta contener el ascenso de China o Beijing busca construir una esfera de influencia exclusiva en Asia, comenzarán un curso de confrontación que durará décadas y pondrá en peligro al largamente anunciado siglo asiático (Lee, 2020: 52-56, 358).