Государственное и муниципальное управление

1. Основы научного государственного управления

1. Современная теория государственного управления носит комплексный междисциплинарный характер.

Объект изучения научного государственного управления – государство и его аппарат, различные подразделения органов публичного государственного и муниципального управления как в целом, так и в отдельных его частях, подсистемах и институтах.

Предмет изучения научного государственного управления – сущность, содержание и закономерности государственного управления; структура, принципы, формы, методы и правовые основы взаимоотношений государства и общества; особенности управленческих проявлений в различных социальных сферах; объективные условия и субъективные факторы, обусловливающие характер управления.

2. Выделяют некоторые особенности научного государственного управления: это самостоятельная отрасль научных знаний, но входящая в состав науки социального управления в целом; комплексное знание, включающее в себя управленческо-методологические аспекты фундаментальных общественных наук (философии, истории, юриспруденции, социологии, менеджмента, политэкономии и др.).

Управление – результат управленческой деятельности, который может быть созидательно-конструктивным и разрушительным, развивающим и тормозящим, реформаторским и революционным, нравственным и безнравственным, злонамеренным и добропорядочным.

Система государственного управления – единство и взаимосвязь органов государственного управления и тех управляемых объектов, в отношении которых они реализуют свои управляющие воздействия, их сохраняют, изменяют или развивают.

3. К основным целям теории государственного управления относятся: дескриптивная (в соответствии с которой описывается предмет изучения, его проблематика и методы); прагматическая (позволяющая получать знания для решения практических проблем управления в целях обеспечения целостности, суверенитета, безопасности, упорядоченности и динамичного развития общества); теоретическая (реализация которой помогает познать сущность и принципы государственного управления, организационные и функциональные управленческие взаимосвязи, представить пути повышения его эффективности).

2. Предмет государственного управления

1. Государство является формой политической организации общества. Основное его назначение состоит в защите существующего общественного строя и порядка посредством воздействия на деятельность и поведение людей волей, авторитетом власти, принуждением и другими методами.

Признаком государства выступает наличие определенной территории, на которую распространяется его юрисдикция, права, закрепляющего систему санкционированных норм, особых органов и учреждений, реализующих властные функции, т. е. системы управления.

Государство функционирует на основе общественного договора между властью и гражданами, в котором каждая из сторон берет на себя обязательства и получает права. Власть, действуя в рамках договора, выполняет управленческие функции, соединяет интересы человека и государства, контролирует соблюдение законов и правил всеми членами общества, находит оптимальное сочетание прав и обязанностей при приоритете общих ценностей.

Граждане также выполняют свои обязательства, имеют право корректировать действия власти, используя для этого выборы ее органов и должностных лиц, изменение законодательства, гражданское неповиновение и другие методы.

2. Для управления государством используются все необходимые ресурсы: материальные, финансовые, кадровые, информационные и др.

Государственное управление – совокупность определенных мероприятий, проводимых с целью руководства и контроля объектов.

Методология государственного управления определяется с помощью различных механизмов и средств, необходимых для осуществления функций государственного управления. Каждый из методов обладает конкретными характеристиками: ярко выраженной взаимосвязью объекта и субъекта; конкретной организационной формой (приказами и правилами); выбором способа для достижения поставленных задач.

3. Выделяют следующие виды методов государственного управления: убеждение; принуждение; правовые акты управления.

Убеждение подразумевает подчинение действующему законодательству субъектов и используется с целью профилактики нарушений. Применяется в виде разъяснений, обсуждений, поощрений и обоснований поведения субъекта.

Виды принуждения как одного из средств обеспечения государственного порядка: административное предупреждение; административная ответственность; административное пресечение.

Правовые акты управления представляются в виде властного одностороннего подзаконного решения, принятого с целью соблюдения законности или устранения последствий нарушений правопорядка.

4. Правовые акты классифицируются по следующим основаниям:

• по юридическим свойствам – нормативные правовые и индивидуальные нормативные акты;

• по временным рамкам действия – срочные и бессрочные;

• по территориальному распределению – действуют в пределах всей территории Российской Федерации, в пределах каждого из субъектов РФ и в пределах административно-территориальной единицы Российской Федерации;

• по типу компетенции – общей компетенции, отраслевой и межотраслевой компетенции.

К обязательным требованиям, предъявляемым к нормативным актам, относятся: соблюдение полномочий и процесса создания нормативных актов государственного управления; установленного процесса принятия; установленной формы и утверждения ответственным лицом.

3. Ведущие школы и направления в теории государственного управления

1. Американская школа теории государственного управления имеет общую эмпирическую направленность своих исследований, многие ее выдающиеся представители были не только теоретиками, но и практиками. В 1920–30-х гг. представители «школы человеческих отношений» попытались объяснить функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп (М. П. Фоллет, Э. Мэйо, А. Маслоу).

А. Маслоу разработал иерархию потребностей, согласно которой мотивами поступков людей являются в основном потребности не экономические, а социальные, эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности, которые могут быть лишь частично и косвенно удовлетворены с помощью денег. Основываясь на этих выводах, А. Маслоу рекомендовал использовать приемы управления человеческими отношениями, включающие создание благоприятного психологического климата в коллективе, консультации со служащими и предоставление им более широких возможностей для реализации своего творческого потенциала в работе.

2. В основе поведенческого подхода (1950-е гг.) лежит стремление раскрыть возможности человека в управленческом процессе. В рамках подхода разработаны теории X и Y Д. Макгрегора. Теория X гласит: средний человек не любит трудиться и по возможности избегает работы. Теория Y гласит, что для человека расходовать моральные и физические силы на работу так же естественно, как отдыхать или играть. Это означает, что человека можно стимулировать на труд, если дать ему возможность полностью раскрыться, брать на себя ответственность, ощущать свою значимость для организации. Макгрегор работал над теорией Z, в которой пытался соединить запросы и стремления корпорации и отдельного человека.

3. В английской школе экономисты рассматривали государственное управление как сферу рациональной деятельности людей. Английский политолог Б. Барри разработал концепцию «экономического типа» государственной власти, осуществляемой путем угроз и обещаний. Властные отношения в обществе Б. Барри рассматривает в понятиях выигрышей и потерь. Он полагает, что властные отношения имеют место только тогда, когда одна сторона выигрывает от их сохранения больше, чем другая, располагая возможностями добиваться повиновения последней ценой минимальных убытков. Английский философ М. Оукшотт в 1950–60-е гг. разработал две концепции государственного управления: целевую и гражданскую. По его мнению, эти типы в чистом виде не встречаются нигде, поскольку представляют собой идеальные теоретические конструкции. М. Оукшотт предлагает идею целевого государственного управления, где ценность человека определяется его вкладом в «общее дело», что означает подчинение индивидуальности корпоративизму. В последнее время в английской школе появились новые подходы и направления. По мнению П. Чекланда, единственный способ изучить целостность – посмотреть на нее с возможно большего числа точек зрения.

4. Классиком французской школы государственного управления считается А. Файоль, его «теория администрации» изложена в книге «Общее и промышленное управление». А. Файоль дал классическое определение научному управлению: «Управлять – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать; предвидеть, то есть учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать, то есть строить двойной – материальный и социальный – организм учреждения; распоряжаться, то есть заставлять персонал надлежаще работать; координировать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия; контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям».

Общие принципы управления (по А. Файолю): разделение труда, власть, дисциплина, единство распорядка, единство руководства, подчинение частных интересов общим, вознаграждение персонала, централизация, иерархия, порядок, справедливость, постоянство состава персонала, инициатива, единение персонала. Сформулированные Файолем правила управления государством в течение нескольких десятилетий оставались общепринятыми.

5. Немецкая школа государственного управления является наиболее влиятельной среди европейских школ. М. Вебер считал, что на тех, кто правит, возложена задача создания административной элиты, которая должна быть легитимирована (признана) народом, общественным мнением. Концепция Л. Эрхарда связана с повышением социальной роли государственного администрирования. Она провозглашала подчинение всех групп населения общему благу, усиление роли правительства, примирение всех классов с существующим социальным строем. В теории государственного управления широко используется теория социального конфликта Р. Дарендорфа. Ученый предложил способы регулирования конфликтов на различных уровнях государственного управления, методы и методики профилактики конфликтных ситуаций, этапов протекания конфликта, управления конфликтными процессами.

6. Каждая система государственного управления сочетает в себе механизмы государственного хозяйствования и механизмы рыночной экономики, необходимые для осуществления общего руководства государством. Экономическая теория предлагает несколько моделей экономического управления государством: кейнсианскую, неоклассическую, институционально-социологическую модели и монетаризм.

Кейнсианская модель была разработана Д. М. Кейнсом во времена мирового экономического кризиса 1929–1933 гг. В работе «Общая теория занятости, процента и денег» (1936) Д. М. Кейнс объяснил суть своей модели: ее основные положения заключаются в смешении и взаимодействии рыночного механизма и государственного управления. Одним из главных инструментов рыночного механизма выступает спрос.

По мнению Д. М. Кейнса, воздействие на эффективный спрос в экономике государства с помощью налоговых инструментов, ссудного процента и субсидий позволит устранить или снизить уровни безработицы и других кризисов. Данная модель опирается на регулирование государством системы хозяйствования: контролирование циклических колебаний экономики, изменения спроса и предложения.

7. Монетаристская политика государственного управления М. Фридмена основывается на постулате эффективного контроля с помощью денежных масс, поскольку только денежные массы способствуют движению любого механизма управления. Монетаристская теория управления государством предлагает применение антикризисных мероприятий для конструктивной реализации политики управления. Основными инструментами монетаристской политики считаются регулирование уровня учетной ставки, изменение резервных требований и проведение операций на открытом рынке.

Антикризисные мероприятия предполагают ускорение денежного оборота, стимулирование активного участия в экономических отношениях субъектов, для чего используются финансово-кредитные отношения, управление инфляционными процессами с целью увеличения уровня спроса и ускорения производственной деятельности.