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§ 3 Verfassungsrechtliche Anerkennung ökumenischer Einrichtungen

Das kirchliche Arbeitsrecht ist keine vom staatlichen Arbeitsrecht abgrenzbare Sonderrechtsordnung³²², dennoch gelten für die verfassten Kirchen und ihre Wohlfahrtsorganisationen viele Besonderheiten.³²³ Diese ergeben sich aus den religionsverfassungsrechtlichen Bestimmungen. Ehe sich die Arbeit den einzelnen Modellen einer Arbeitsrechtsgestaltung in ökumenischen Einrichtungen widmet, müssen die verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen für ökumenische Einrichtungen untersucht werden. Zunächst bedarf es einer Auseinandersetzung mit der Frage, woher die Sonderstellung der Religionsgemeinschaften rührt und wie diese konkret in Deutschland ausgestaltet ist (A). In einem zweiten Schritt wird das Selbstbestimmungsrecht der Religionsgemeinschaften als Grundlage des kirchlichen Arbeitsrechts näher betrachtet (B). In einem dritten Schritt sollen die Voraussetzungen einer Zuordnung einer ökumenischen Einrichtung zu einer oder mehreren Religionsgemeinschaften untersucht werden (C).

A. Religionsverfassungsrechtliche Grundlagen und unionsrechtliche Implikationen

In den letzten Jahren ist die Diskussion über das Religionsverfassungsrecht³²⁴ erneut entflammt. Das gilt nicht nur für Fachkreise, sondern für die breite Öffentlichkeit.³²⁵ „Religionsverfassungsrecht“ bezeichnet die „Gesamtheit aller Rechtssätze (…) welche gerade die Beziehungen zwischen dem Staat und den Religionsgemeinschaften oder ihren Mitgliedern regeln“.³²⁶ Religionsverfassungsrecht als Ganzes ist staatliches Recht, d.h. Verfassungsrecht, Parlamentsrecht und untergesetzliche Normen des Bundes und der Länder, unions- und völkerrechtliche Bestimmungen (insbes. EMRK) sowie Staatskirchenverträge.³²⁷ Die Länder haben im Wesentlichen die Gesetzgebungskompetenz und daher insbesondere in ihren jeweiligen Verfassungen zahlreiche eigene Normen erlassen.³²⁸

I. Verfassungsrechtliche Grundlagen

Die verfassungsrechtlichen Grundlagen finden sich in Art. 4 Abs. 1, 2 und Art. 140 GG i.V.m. Art. 136 ff. WRV. Über Art. 140 GG werden die Art. 136, 137, 138, 139 und 141 WRV ins GG inkorporiert. Obwohl die Artikel zu den ältesten des GG zählen, unterliegen gerade sie einer stetigen Entwicklung. Die Gesellschaft von 1919, in der sie entstanden sind, unterscheidet sich deutlich von der heutigen. Damals waren christliche Werte und die Volkskirchen noch wesentlich präsenter. Unsere heutige Gesellschaft ist durch zunehmend individualistische und säkulare Tendenzen, bis hin zu areligiösen Strömungen, gekennzeichnet.³²⁹ Die Landschaft der Religionsgemeinschaften wird immer pluralistischer, die großen Kirchen verlieren an prägender Kraft.³³⁰ Hierdurch stellen sich viele Fragen erneut.

1. Inkorporation der Art. 136 ff. WRV ins GG

Da es spätestens mit Erstarken des Christentums in der abendländischen Welt zu Auseinandersetzungen zwischen weltlicher und geistlicher Herrschaft kam, blickt das Religionsverfassungsrecht auf eine lange Entstehungsgeschichte zurück. Religion und Staat stehen hier seit jeher in einem Spannungsverhältnis.³³¹ Solange beide im gleichen Raum existieren, werden sie nie vollkommen unabhängig voneinander betrachtet werden können.³³² Das gilt nicht zuletzt deshalb, weil das „personelle Substrat“ teilweise identisch ist.³³³

Bis ins Mittelalter bestand eine enge Verbindung zwischen weltlicher und kirchlicher Herrschaft (Bündnis von Thron und Altar).³³⁴ Die durch die Thesenverbreitung von Martin Luther im Oktober 1517 ausgelöste Reformation hatte weitreichenden Einfluss auf das Religionsverfassungsrecht.³³⁵ Entgegen ihrer Zielsetzung gelang es der Reformation nicht, die enge Verquickung von Staat und Kirche zu beenden. Der Augsburger Religionsfrieden von 1555 sicherte eine Koexistenz der Konfessionen und eine Wahlmöglichkeit.³³⁶ Der zum Ende des Dreißigjährigen Krieges geschlossene Westfälische Friede von 1648 bestätigte im Wesentlichen die Bestimmungen des Augsburger Religionsfriedens.³³⁷ Der Reichsdeputationshauptschluss von 1803 leitete eine neue Epoche des Verhältnisses Staat/Kirche ein.³³⁸ Die hiermit verbundenen Ausgleichsverpflichtungen des Staates an die Kirchen haben bis heute Bedeutung.³³⁹ Mit dem Untergang der Monarchie 1918 war eine Neuordnung des Religionsverfassungsrechts möglich.³⁴⁰ Nach langen Diskussionen, die von einer strikten Trennung bis hin zu einer einseitigen Bevorzugung des Christentums gegenüber anderen Religionen reichten, gehen die Art. 135 bis 141 WRV³⁴¹ letztlich auf einen Vorschlag der Abgeordneten Friedrich Naumann (DDP) und Wilhelm Kahl (DVP) zurück.³⁴² Geschaffen wurde eine „hinkende Trennung von Staat und Kirche“.³⁴³ Während der NS-Zeit erfuhren die Kirchen zahlreiche Einschränkungen, die nicht zuletzt auch ihren Status betrafen.³⁴⁴ Ihre Wirkung konnten die Gewährleistungen der WRV erst vollständig durch die Erfahrungen der NS-Zeit³⁴⁵ entfalten.

2. Bedeutungsgehalt der inkorporierten Artikel

Der Parlamentarische Rat, der von September 1948 bis Mai 1949 tagte, hatte zunächst über die Gewährleistung der Religionsfreiheit hinaus mit Blick auf die Gesetzgebungskompetenz der Länder keine weiteren Regelungen in diesem Bereich für das GG vorgesehen. Erst auf Verlangen der Kirchen wurden erste Vorschläge für die Verankerung des Religionsverfassungsrechts im GG vorgelegt.³⁴⁶ Auf Anregung von Theodor Heuss und Hermann Höpker-Aschoff fand man den Kompromiss, über Art. 140 GG die Art. 136, 137, 138, 139 und 141 WRV in das GG zu inkorporieren.³⁴⁷ Eine solche Inkorporation³⁴⁸ findet sich an keiner anderen Stelle im GG. Trotz Übernahme der Normen der WRV ist ein Verständnis im Kontext des GG zugrunde zu legen.³⁴⁹

Die Artikel der WRV überschneiden sich teilweise mit Art. 4 Abs. 1, 2 GG, da sie sowohl individual- als auch kollektivrechtliche Gewährleistungen enthalten.³⁵⁰ Art. 140 GG ist im Einklang mit der Religionsfreiheit (Art. 4 Abs. 1, 2 GG) und der Religionsgleichheit (Art. 3 GG) auszulegen³⁵¹, jedoch als lex specialis anzusehen.³⁵² Bei den inkorporierten Artikeln handelt es sich um vollgültiges Verfassungsrecht.³⁵³ Sie gehen hinsichtlich der institutionellen Gewährleistungen weiter, d.h. die Religionsfreiheit wird in Art. 140 GG spezifiziert.³⁵⁴

3. Prinzipien des Religionsverfassungsrechts

Das Religionsverfassungsrecht besteht aus zahlreichen verschiedenen Normen, die jedoch einige verbindende Grundsätze erkennen lassen.³⁵⁵ Neben der Religionsfreiheit, die individuell, kollektiv, positiv und negativ durch Art. 4 Abs. 1 und 2 GG gewährleistet wird, ist der Vorrang des staatlichen Rechts relevant. Zudem gilt das Prinzip der Bekenntnisneutralität des Staates, d.h. der Staat darf sich nicht mit religiösen oder atheistischen Auffassungen identifizieren.³⁵⁶ Die Gleichstellung aller Religionen und Weltanschauungen soll der Grundsatz der Parität gewährleisten (religionsverfassungsrechtlicher Gleichheitssatz).³⁵⁷ Es besteht eine Trennung von Staat und Religionsgemeinschaften, die durch gewisse Formen der Kooperation gekennzeichnet ist.³⁵⁸ Die staatliche Rechtsordnung genießt den Vorrang, kann jedoch keine Regelungen für Religionsgemeinschaften treffen („Inkompetenz des Staates in religiös-weltanschaulichen Angelegenheiten“).³⁵⁹ Diese Grundsätze sollen der weiteren Interpretation zugrunde gelegt werden.

4. Zwischenergebnis

Das Religionsverfassungsrecht ist historisch gewachsen. Insbesondere die Erfahrungen der NS-Zeit machen deutlich, wie wichtig ein funktionierendes Religionsverfassungsrecht, das den Schutz von Religionsgemeinschaften gewährleistet, für eine Gesellschaft ist. Es gilt einen Ausgleich zu finden zwischen „Religionsermöglichung und Religionsbegrenzung“.³⁶⁰ Die Väter und Mütter des GG haben sich für eine Inkorporation der einschlägigen Artikel der WRV entschieden, die heute als vollgültiges Verfassungsrecht gelten.

II. Verhältnis des Religionsverfassungsrechts zu Unionsrecht und EMRK

Die zunehmende Internationalisierung des Rechts macht auch vor dem deutschen Religionsverfassungsrecht nicht halt.³⁶¹ Die Religionsfreiheit ist auch ein EU-Grundrecht (Art. 10 GRCh) und wird durch die EMRK (Art. 9 EMRK) sowie andere völkerrechtliche Verträge garantiert. Um die Einflussnahme des Unionsund Völkerrechts auf das kirchliche Arbeitsrecht beurteilen zu können, muss in einem ersten Schritt das Verhältnis des nationalen Religionsverfassungsrechts zum Europa- bzw. Völkerrecht näher betrachtet werden.

1. Unionsrecht

In den letzten Jahrzehnten hat das Unionsrecht einen erkennbaren Bedeutungszuwachs erlebt.³⁶² Aus einer rein wirtschaftsorientierten Gemeinschaft (EWG) hat sich eine starke Europäische Union (EU) entwickelt, der schon lange deutlich über wirtschaftliche Regelungen hinausgehende Kompetenzen zukommen. Obschon eine noch weitere Annäherung durch eine gemeinsame Verfassung scheiterte, übernahm der Vertrag von Lissabon 2009 wesentliche Elemente des geplanten Verfassungsvertrags und ist aktuell Grundlage für die Zusammenarbeit der noch 28 Mitgliedstaaten.

Die Mitgliedstaaten haben sehr unterschiedliche Traditionen das Verhältnis zwischen Staat und Kirche betreffend. Die Regelungskonzepte lassen sich grundsätzlich drei Modellen zuordnen³⁶³: Nach dem sog. Staats- bzw. Volkskirchenmodell sind Staat und Religionsgemeinschaft institutionell und funktionell verbunden.³⁶⁴ Bei Staaten hingegen, die das sog. Trennungsmodell anwenden, werden die Religionsgemeinschaften aus dem staatlichen Bereich in den privaten Bereich gedrängt. Es gibt lediglich privatrechtliche Organisationsformen.³⁶⁵ Dazwischen ordnet sich das sog. Kooperationsmodell ein: Der Staat verhält sich offen gegenüber den Religionsgemeinschaften, er fördert sie und kooperiert mit ihnen.³⁶⁶ Die BRD ist letztgenanntem Modell zuzuordnen, wobei eine deutliche Tendenz hin zum Trennungsmodell erkennbar ist.³⁶⁷ Die Einordnung darf nicht starr verstanden werden, vielmehr besteht eine Konvergenz der Modelle untereinander. Neuerdings wird in der Literatur daher das sog. „Zwei-Ebenen-Modell“ bevorzugt.³⁶⁸ Hiernach gibt es eine grundrechtliche Ebene und eine Ebene, welche die spezifische Ausgestaltung der Religionsfreiheit beschreibt. Alle Mitgliedstaaten gewähren die Religionsfreiheit, Divergenzen bestehen auf Ebene der spezifischen Ausgestaltung.

Sofern man von einem „Unions-Religionsrecht“³⁶⁹ überhaupt sprechen kann, basiert es auf den folgenden vier Säulen: Art. 17 Abs. 1 AEUV, den religionsrechtlichen Diskriminierungsverboten (Art. 10 und 19 AEUV, Art. 21 GRCh), dem europäischen Grundrecht der Religionsfreiheit (Art. 10 GRCh) und dem Schutz der nationalen Identität der Mitgliedstaaten (Art. 4 Abs. 2 EUV).³⁷⁰

a) Keine unionsrechtliche Rechtsetzungskompetenz

Grundsätzlich besteht im Anwendungsbereich der Verträge und in den Grenzen des Art. 23 Abs. 1 GG ein Anwendungsvorrang des Primär- und Sekundärrechts der EU.³⁷¹

(i) Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung

Nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (nach Art. 5, 3 Abs. 2 EUV) ist hierfür eine ausdrückliche Zuweisung der Rechtsetzungskompetenz an die EU erforderlich (Kompetenztitel).³⁷² Die Union darf nur dort tätig werden, wo ihr die Mitgliedstaaten eine entsprechende Kompetenz innerhalb der Verträge einräumen. Für das Religionsverfassungsrecht fehlt es an einem entsprechenden Kompetenztitel.³⁷³ Ein solcher kann auch nicht aus dem Subsidiaritätsprinzip (Art. 5 Abs. 1, 3 EUV) begründet werden. Auch hiernach ist ein Tätigwerden seitens der EU nicht von Nöten, da die Mitgliedstaaten eigene Regeln zum Verhältnis Staat / Religionsgemeinschaften geschaffen haben.³⁷⁴ Die Kompetenz zur spezifischen Ausgestaltung eines Religionsverfassungsrechts liegt daher bei den Mitgliedstaaten.³⁷⁵

In den letzten Jahrzehnten wurde die Achtung des Religionsverfassungsrechts der Mitgliedstaaten explizit geregelt.³⁷⁶ Mit Schaffung des Art. 17 Abs. 1 AEUV im Jahr 2009 findet sich nunmehr eine ausdrückliche Absicherung zur Achtung des Verhältnisses von Staat und Religionsgemeinschaften in den Mitgliedstaaten mit primärrechtlichem Rang.³⁷⁷ Es wäre indes nach herrschender Auffassung zu weitgehend, mittels Art. 17 AEUV eine vollständige Bereichsausnahme zu begründen.³⁷⁸

Was im Einzelnen Inhalt des Status von Kirchen und religiösen Vereinigungen und Gemeinschaften ist, hat der EuGH bisher nicht näher definiert.³⁷⁹ Für den Begriff „Status“ kommt es nach Ansicht der Literatur in erster Linie auf das Verständnis des jeweiligen Mitgliedstaates an, sodass die religionsverfassungsrechtliche Vielfalt innerhalb der Union aufrechterhalten bleibt.³⁸⁰ Nach herrschender Auffassung sind dabei jedenfalls die fundamentalen nationalen Grundsätze des Verhältnisses Staat / Kirchen umfasst. Demnach muss auch das dem deutschen Verfassungsrecht inhärente Selbstbestimmungsrecht zum „Status“ i.S.d. Art. 17 Abs. 1 AEUV gerechnet werden.³⁸¹

Der sachliche Schutzbereich des Art. 17 Abs. 1 AEUV beinhaltet zudem das Verbot der Beeinträchtigung. Bisher ungeklärt ist das Verhältnis zwischen Art. 17 Abs. 1 AEUV und einer Beeinträchtigung des Status von Kirchen durch allgemeine europäische Rechtsetzung. Nach einer Ansicht – in diese Richtung deutet die jüngere Rechtsprechung des EuGH³⁸² – statuiert Art. 17 Abs. 1 AEUV das Erfordernis einer Verhältnismäßigkeitsprüfung. Im Wege der praktischen Konkordanz ist im Einzelfall ein Ausgleich herzustellen.³⁸³ Je stärker eine nationale religionsverfassungsrechtliche Vorgabe Ausdruck des Verhältnisses zwischen Staat und Kirche ist, desto gewichtiger wiegt das Beeinträchtigungsverbot.³⁸⁴ Nach anderer Ansicht gewährleistet Art. 17 Abs. 1 AEUV einen weitreichenden Schutz. Demnach wirkt das mitgliedstaatliche Recht den Status von Kirchen betreffend absolut und kann nicht durch Unionsrecht eingeschränkt werden.³⁸⁵ Hierfür spricht, dass der Wortlaut des Art. 17 Abs. 1 AEUV nicht auf das Erfordernis einer Abwägung hindeutet. Zudem kann die Union mangels entsprechender religionsverfassungsrechtlicher Kompetenz das Rechtsgut des kirchlichen Selbstbestimmungsrechts im Rahmen einer Abwägung gar nicht bewerten. Diese Kompetenz steht ihr explizit mit Blick auf Art. 17 Abs. 1 AEUV nicht zu.³⁸⁶

Eine Verpflichtung der EU das Religionsverfassungsrecht der Mitgliedstaaten zu achten, ergibt sich zudem aus dem Gebot der Achtung der nationalen Identität (Art. 4 Abs. 2 S. 1 EUV). Damit wird in Bezug auf Art. 6 Abs. 3 EUV klargestellt, dass die nationalen Regelungen für Kirchen, Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften zur nationalen Verfassungsüberlieferung der Mitgliedstaaten zählen.³⁸⁷ Die institutionelle Gewährleistung steht im Vordergrund, d.h. das Verhältnis der Organisation zum Staat. Die Religionsgemeinschaften werden lediglich vor der grundsätzlichen Unmöglichkeit des Tätigwerdens geschützt.³⁸⁸ Insgesamt bleibt der unionsrechtliche Schutz weit hinter Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 3 WRV zurück.³⁸⁹ Nach deutschem Verständnis können sich auch die Nebenorganisationen von Religionsgemeinschaften auf den Schutz durch das Selbstbestimmungsrecht berufen; ob diese auch nach Unionsrecht umfasst sind, ist umstritten.³⁹⁰